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South Africa considers scrapping its provinces Performance is an issue as the nine provinces struggle to carry out their mandate. BY DONWALD PRESSLY The future of South Africa’s provinces has never been secure even though the constitution of 1996 states that the provinces are one of three specified “spheres of government” alongwith the national and local governments. Indeed, in mid-2006 the governing African National Congress (ANC) leaked to the press that it was consideringabolishing the provinces entirely, which took manycitizens by surprise. The ANC’s rationale was to streamline the delivery of government services. The ANC has political control of the provinces wrapped upand enjoys majorities – albeit slender ones in KwaZulu-Natal and the Western Cape – in all nine provincial Photo: REUTERS/SIPHIWE SIBEKO celebrates the 95th anniversary of the ANC with former Deputy legislatures. Its majorities in Gauteng, North West, Northern Cape, Limpopo, Mpumalanga, Free State and Eastern Cape,mirror its huge majority in the national parliament. Why, then, does the central government not support the provincial system and why do the provincial governments appear to be so troubled and struggle to carry out their mandates? One answer is a lack of efficiency at the provincial level. The Eastern Cape, the ANC’s traditional home province, also power base and home to former President Nelson Mandela and current President Thabo Mbeki, lurches from one administrative crisis to the next. In October 2006, The Mail & Guardian online reported that the Eastern Cape administration couldn’t account for 30.2 billion rand $4.2 billion out of 34.1 billion rand (about $4.7 billion U.S.) of its spending in the 2005/06fiscal year. It quoted the Public Service AccountabilityMonitor as expressing concern that the cumulative figure disclaimed had almost doubled from the previous financial year, when the Auditor-General disclaimed a total of 16.8 Donwald Pressly is political correspondent for I-Net Bridge, a South African financial wire service. He also corresponds for News24 online and The Mail & Guardian. 13, 2007. billion rand (2.3 billion U.S.) or 54 per cent of the provincial budget. (Audit disclaimers are issued when the AuditorGeneral is unable to confirm that designated funds are used for their authorized purpose.) The 2005-06 report added social development to health, education and housing as departments with heavily qualified audit reports. Lack of capacity Most of the problems encountered in the management of provincial finances appear not to be linked to corruption.Instead, annual financial reports reflect significantunderspending, suggesting a lack of administrative capacity rather than dishonesty. And figures released in November 2006 by the National Treasury indicate that provincial governments were improving their spending.But in spending on education, which takes over 40 per cent of provincial budgets, the provinces were not doing well. Six months into the financial year, the provincial education departments’ percentage of funds spent was only 31.7 percent. Problems of provincial governance relate largely to a lack of skills. In part this is a result of “old order” public servants – appointed during the apartheid era – gradually leaving. Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 Ebrahim Rasool, Premier of Western Cape Province, shares a word with Trevor Manuel, South Africa‘s Minister of Finance. Some are effectively forced out as government respondsto the need to construct a civil service that reflects the demography of the country while others leave throughnatural attrition. This has inevitably meant that institutional knowledge is lost. Yet the civil service was never strong.The task of ensuring a uniform standard of services to the entire population of South Africa demands more skills than the apartheid government ever had – and more than the new government is able to attract. This problem is even more acute in the provinces than at the national level. In response to concerns about poor delivery, provincial governments have already been reduced in fiscal importance by having been stripped of the authority to deliver social welfare grants – a task taken over by the South African Social Security Agency. The Agency was set up in April 2005 to streamline delivery of grants and cut down on corruption in the system. The South African government has been losing some 1.5 billion rand a year(about $205 million U.S.) to fraud committed through social grants. The national Department of Social Development argued that pooling buying power for the payment of grants could result in a saving of 500 million rand per year(about $70 million U.S.), and that cutting down on fraud could save a similar amount. The agency took over the payment of grants in Gauteng, Northern Cape, and Western Cape in April 2006. By March 2007, it will have taken over all grant payments of some 55 billion rand a year (about $8 billion U.S.) for more than 10 million impoverished South Africans – mainly in child support grants and old-agepensions. A politically-charged issue It is too early to judge whether this shift of responsibilitywill bring the improvements its advocates claimed. Scepticspoint out that the grants will continue to be paid out from the same offices by the same officials. The only real change is that the officials now answer to distant Pretoria and not to their provincial capitals. Others suggest that the change is good for provincial governments. Payingsocial grants at values set by the national governmentturned provincial administrations into payment offices. They had no discretion in implementing the grants system.This burdened provincial governments with no palpablebenefits. Thus, placing the responsibility at the centre was appropriate. In truth, concern about inadequate delivery is only one of the reasons for the national government’s thinking about changing the provincial system. The issue of the existence of the provinces is highly charged politically and manyANC politicians resent the fact that provinces were imposed on the country as part of the compromise that led to the in 1994. r both the ANC’s key alliance partners, the Congress of South African Trade Unions (Cosatu) and the South African Communist Party, have reiterated their disquiet about the very existence of provinces. For instance, Cosatu General Secretary Zwelinzima Vavi wants a unitary state and the outright scrapping of provinces. The question of whether the provinces should be retained had been a recurringtheme in political discussions, but until very recently the ANC has downplayed concerns about abolishing provinces. That a reconsideration of the system was a serious possibility first became clear in December 2005 when the national Minister of Provincial and Local Government said a potential cut in the number of provinces was on the table and that an appropriate time for that to happen might be before the 2009 national election. Provincial legislatures may change or disappear An ANC document, “Towards a Discussion on the Division of Powers and Functions between the Three Spheres of Government,” suggested several other scenarios ranging from the abolishing of the provincial legislatures and retaining appointed or elected executive bodies to the extreme of complete abolition of the provincial administration. Effectively, this would mean that central government – and to some degree local government – would take over existing provincial functions. A visiting political science professor at Rhodes University,Stephen Friedman, has argued that South Africa is too big a country to be run from the national capital. Even if provinces were to be eliminated, he argues, regionaladministrations, together with their officials, would likely remain in some form. The change would occur in the reporting and accountability structure, and the likelihood is that reporting would be made to a national minister. Anumber of national functions such as justice are currently run on exactly the model that Friedman describes. Their poor performance does not support arguments that centralisation will improve delivery. And, adds Friedman,centering powers at the national level, for example antipoverty programmes, will simply mean that they are carried out from a greater distance. It is difficult to establish what the thinking of the national government is on the issue. In November 2006, the national Minister of Provincial and Local Government said once again that he was putting the possibility of changing the shape of the provinces firmly on the table, indicatingthat some provinces could be scrapped. There has been discussion about reducing the number of provinces. President Thabo Mbeki has not dispelled concerns about the loss of provinces. Indeed, he has added to the uncertaintyby saying that some functions of provincial government may well be better carried out by municipalities. New ANC leader crucial to provinces’ fate At the moment, all political debate in South Africa takes place in the shadow of the question of who the next leader of the ANC and national president will be. Mbeki completeshis second term as national president in 2009 and, under the Constitution, may not be re-elected. Suggestions that Continued on page 8 Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 www.forumfed.org Continued from page 4 South Africa considers scrapping its provinces the ANC will use its 70 per cent majority in Parliament to amend the Constitution and enable Mbeki to run for a third term as president of South Africa remain pure conjecture. But who the next leader of the ANC will be is a separatequestion. The future of the provinces in South African politics may depend more on who the next president of the ANC is than on who the next president of South Africa is. Mbeki could run for a third term as ANC party president in the party elections scheduled for December 2007. He was elected unopposed as party president at the ANC’s 1997 national conference and re-elected unopposed five yearslater. Thus far, he has not faced a challenger for president of the ANC, and he has hinted that he could stand for a third term. But, although the important Eastern Cape provincial ANC has passed a resolution supporting Mbeki’s third term as party president, his most likely opponent, Jacob Zuma,has significant public support. Part of Mbeki’s legacy has been the centralization of the political system. For instance, under his leadership,the ANC has given him the power to identify potential provincial premiers. Consequently, although premiers are formally elected by their provincial legislatures, in practicethey are not accountable to their provincial constituencies but to the national ruling party elite. A new leader may be less concerned about changing the provincial system but,if President Mbeki retains power after the December 2007 elections for the ruling party leadership, the centralization process that he appears to favour is likely to continue. Thus, the battle over the future of South Africa’s provinces is by no means done. Even if President Mbeki retains powerhe will face opposition to attempts to make significantmodifications to the provincial system. First, practicalquestions will be asked about the ability of the national government to perform the functions that are currentlythe responsibility of provinces. The performance of the new South African Social Security Agency may well be critical in this debate. Second, changes to the provincial system, whether by merging provinces or abolishing provincial legislatures and changing provincial functions,will encroach on many vested interests – of both provincial politicians and bureaucrats. Third, just as provincial functions are cut and proposals are made for reducing the number of provinces or changing their functions, at least two provinces are planning to expand their fiscal grasp.Gauteng and the Western Cape – the two provinces that are performing well – are taking the initiative of extendingtheir revenue base. Currently, less than four per cent of the revenue of provinces is “provincial own revenue” – that is, revenue raised by the province. The remainder comes from constitutionally mandated national transfers. Now the Western Cape intends to exercise its constitutional right to impose taxes for the first time by introducing a fuel levyand Gauteng is considering a surcharge on personal income tax. Clearly, evidence that certain provinces do have some autonomy may make politicians in other provinces less willing to give up power without a modicum of resistance. Continued from page 6 Pakistan’s provinces uneasy as election looms interventions,national as it did then, to the constituent units.

Las provincias de Sudáfrica nunca han
tenido su futuro asegurado, a pesar de
que la Constitución de 1996 establece
que son una de las tres esferas de
gobierno, junto con el gobierno nacional
y los gobiernos locales.
En efecto, a mediados de 2006, el
Congreso Nacional Africano (ANC, por
sus siglas en inglés), actualmente en
el poder, filtró a la prensa que estaba
considerando abolir por completo las
provincias, noticia que tomó por sorpresa
a muchos ciudadanos. El argumento del
ANC fue que de esa manera se lograría
que los servicios gubernamentales fueran
más eficaces.
El ANC ha envuelto a las provincias en
su control político y goza de mayorías
en las nueve asambleas legislativas
provinciales (aunque escasa en las
provincias de KwaZulu-Natal y del
Cabo Occidental). Su predominio en
Gauteng, Noroeste, el Cabo del Norte,
Limpopo, Mpumalanga, Estado Libre y
el Cabo Oriental, se refleja en su enorme mayoría en el Parlamento
nacional.
Entonces, ¿por qué el gobierno central no apoya el sistema
provincial y por qué los gobiernos provinciales parecen estar
tan preocupados y se esfuerzan tanto por cumplir con sus
obligaciones? Una respuesta es la falta de eficacia a nivel provincial.
El Cabo Oriental, bastión tradicional del ANC, además de base del
poder y lugar de residencia del ex presidente Nelson Mandela y del
actual presidente Thabo Mbeki, pasa de una crisis administrativa a
otra. En octubre de 2006, The Mail & Guardian online informó que la
administración de la provincia del Cabo Oriental no podía justificar
30.2 mil millones de rand (alrededor de 4.2 mil millones de dólares
estadounidenses) de los 34.1 mil millones de rand (alrededor de 4.7
mil millones de dólares estadounidenses) del gasto total durante el
año fiscal 2005-2006. Hizo referencia a la preocupación expresada
por la contraloría del servicio público (Public Service Accountability
Monitor) en el sentido de que la cifra acumulativa no reconocida
había casi duplicado la del año fiscal anterior, cuando el auditor
general desconoció un total de 16.8 mil millones de rand (2.3 mil
millones de dólares estadounidenses), equivalentes a 54 por ciento
del presupuesto de la provincia. (El desconocimiento de auditoría
se expide cuando el Auditor General no puede confirmar que
los fondos asignados se hayan usado para el propósito al cual

Sudáfrica se plantea eliminar
las provincias
La eficacia de la gestión es el problema; entre tanto, las nueve provincias
hacen lo posible por cumplir con sus obligaciones
POR DONWALD PR ESSLY
fueron dedicados). El informe 2005-2006 sumó el Ministerio de
Desarrollo Social a los de Salud, Educación y Vivienda en la lista de
ministerios con informes de auditoría con severas reservas.
Falta de capacidad
La mayoría de los problemas que se encontraron en la
administración de las finanzas provinciales no parecen guardar
relación con la corrupción. Por el contrario, los informes financieros
anuales reflejan una falta de ejercicio de recursos importante,
que parece deberse a la incapacidad administrativa más que a la
deshonestidad. Las cifras dadas a conocer en noviembre de 2006
por la Tesorería Nacional indican que los gobiernos provinciales
aumentaron su gasto; pero por lo que respecta al gasto en
educación, que representa más de 40 por ciento de los presupuestos
provinciales, la gestión de las provincias no iba por buen camino.
A seis meses de iniciado el año fiscal, el porcentaje de los fondos
ejercidos por los ministerios de Educación locales solamente
ascendía a 31.7 por ciento.
Los problemas del gobierno provincial están relacionados en gran
medida con la falta de capacidad. Esto se debe, en parte, a que
los servidores públicos del “antiguo régimen” —los que fueron
nombrados durante la época del apartheid— han estado saliendo
de la administración pública en forma gradual. Efectivamente,
algunos de ellos se han visto forzados a dejar sus cargos por la
necesidad que tiene el gobierno de formar un servicio público que
represente a la población del país, mientras que otros salen por el
desgaste natural del personal. Esto ha significado inevitablemente

El presidente de Sudáfrica, Thabo Mbeki, celebra el 95 aniversario del ANC con el ex
vicepresidente Jacob Zuma el 13 de enero de 2007.

una pérdida de experiencia para las instituciones, aunque el
servicio civil nunca fue muy sólido. La tarea de garantizar un nivel
uniforme de servicios a toda la población de Sudáfrica exige mayor
capacidad de la que tuvo jamás el gobierno del apartheid y más de
las que el nuevo gobierno es capaz de allegarse. Este problema es
todavía más severo en las provincias que a nivel nacional.
Para dar respuesta a la preocupación por la pobre prestación de
servicios, se redujo la responsabilidad fiscal de los gobiernos de
las provincias. El manejo de las prestaciones sociales, función
que antes desempeñaban, queda ahora a cargo de la oficina de
seguridad social de Sudáfrica (South African Social Security Agency).
Esta dependencia fue establecida en abril de 2005 para hacer
más eficiente la entrega de subsidios y eliminar la corrupción
imperante en el sistema. El Gobierno de Sudáfrica ha estado
perdiendo cerca de 1.5 mil millones de rand al año (alrededor de
205 millones de dólares estadounidenses) por fraudes cometidos
en los subsidios sociales. El Ministerio de Desarrollo Social de la
federación argumentó que la concentración del poder de compra
para el pago de subsidios podría significar un ahorro de 500
millones de rand al año (alrededor de 70 millones de dólares
estadounidenses), y que poner fin al fraude representaría un ahorro
similar. La dependencia se hizo cargo de los pagos de subsidios
en Gauteng, el Cabo del Norte y el Cabo Occidental en abril de
2006. En marzo de 2007, manejará la totalidad de los pagos de
subsidios —aproximadamente 55 mil millones de rand al año, es
decir, alrededor de 8 mil millones de dólares estadounidenses— a
más de 10 millones de sudafricanos empobrecidos. Se trata, en su
mayor parte, de subsidios de apoyo a la niñez y pensiones para los
ancianos.
Un tema politizado
Es demasiado pronto para juzgar si este cambio de
responsabilidades traerá las mejoras que sus partidarios proclaman.
Los escépticos señalan que los subsidios seguirán pagándose en
las mismas dependencias y con los mismos funcionarios. El único
cambio real es que los funcionarios ahora tienen que responderle
a una lejana Pretoria y no a su respectiva capital provincial.
También hay quienes piensan que el cambio es positivo para
los gobiernos de las provincias. El pago de subsidios sociales a
los valores establecidos por el gobierno nacional convirtió a las
administraciones provinciales en pagadurías sin poder de decisión
en la implementación del sistema de subsidios, lo que para los
gobiernos de las provincias fue una carga que no les reportó
ningún beneficio palpable. Desde este punto de vista, trasladar la
responsabilidad al centro fue pertinente.
A decir verdad, la preocupación del gobierno nacional por la
inadecuada prestación de subsidios es sólo una de las razones que
lo mueven a cambiar el sistema provincial. El tema de la existencia
de las provincias tiene una gran carga política y varios políticos
del ACN resienten el hecho de la imposición de provincias en el
país como parte del compromiso que llevó al gobierno del apartheid
a renunciar al poder en 1994. Recientemente, los dos aliados
centrales del ANC —el Congreso de Sindicatos de Comercio de
Sudáfrica (Cosatu, por sus siglas en inglés) y el Partido Comunista
Sudafricano— reiteraron su inquietud por la mera existencia
de las provincias. Por ejemplo, el secretario general del Cosatu,
Zwelinzima Vavi, se pronunció por un Estado unitario y la
desaparición total de las provincias. Si conviene o no conservar las
provincias ha sido un tema recurrente en los debates políticos, pero
hasta hace muy poco tiempo, el ANC había restado importancia a
las preocupaciones sobre su abolición. La primera vez que se vio
claramente que la reconsideración del sistema era una posibilidad
seria fue en diciembre de 2005 cuando el ministro nacional
de Asuntos Locales y Provinciales hizo público que se estaba
considerando la posibilidad de disminuir el número de provincias
y que quizá lo más adecuado fuera hacerlo antes de las elecciones
nacionales de 2009.
Las asambleas legislativas provinciales podrían
cambiar o desaparecer
El documento del ANC titulado “Hacia una deliberación sobre
la división de competencias y funciones entre las tres esferas de
gobierno” sugería varios escenarios distintos que consideraban
desde la abolición de las asambleas legislativas provinciales pero
conservando los órganos ejecutivos por nombramiento o elección,
hasta el extremo de la completa desaparición de la administración
provincial. En la práctica, esto significaría que el gobierno central
y, en cierta medida, el gobierno local, asumieran las funciones
provinciales.
Stephen Friedman, profesor visitante de ciencias políticas en
la Universidad de Rhodes, ha hecho ver que Sudáfrica es una
nación demasiado grande para ser gobernada desde la capital
del país. Explica que incluso en el caso de que las provincias
dejaran de existir, es probable que las administraciones regionales
y sus funcionarios permanezcan de una forma u otra. Solamente
la estructura de rendición de cuentas y de transparencia sería
modificada y todo hace pensar que el responsable sería un ministro
nacional. Actualmente, varias de las funciones nacionales, tales
como la justicia, responden exactamente al modelo que describe
Friedman, y su pobre desempeño no respalda los argumentos
de que funcionarán mejor con la centralización. Y —agrega
Friedman— la centralización de competencias a nivel nacional,
como en el caso de los programas para abatir la pobreza, sólo
ocasionaría que dichas funciones se llevaran a cabo a una mayor
distancia.
Es difícil saber qué piensa el gobierno nacional sobre este asunto.
En noviembre de 2006, el ministro nacional de Asuntos Locales
y Provinciales reiteró su firme postura de someter a debate la
posibilidad de modificar la configuración de las provincias, y
añadió que algunas de ellas podrían ser abolidas. Ya se ha debatido
sobre la conveniencia de reducir el número de provincias. Hasta
ahora, el presidente Thabo Mbeki no ha disipado la preocupación
por la desaparición de provincias; por el contrario, ha contribuido a
la incertidumbre con la declaración de que algunas de las funciones
de los gobiernos provinciales bien podrían ser mejor llevadas a
cabo por los municipios.
El próximo dirigente del ANC será crucial en el
destino de las provincias
Por el momento, todo debate político en Sudáfrica tiene lugar a la
sombra de la interrogante de quiénes serán el próximo dirigente
del ANC y el futuro presidente del país. Mbeki termina su segundo
periodo como presidente de la nación en 2009 y, de acuerdo con
la Constitución, no puede ser reelecto. Las suposiciones de que el
ANC aprovechará su mayoría de 70 por ciento en el Parlamento
para enmendar la Constitución y permitir que Mbeki gobierne el
país por tercera vez siguen siendo una mera conjetura. Pero quién
Continúa en la página 8
Ebrahim Rasool, primer ministro de
la provincia del Cabo Occidental,
intercambia unas palabras con
Trevor Manuel, ministro de Finanzas
de Sudáfrica.

será el próximo dirigente del ANC es un asunto muy diferente. En
la política sudafricana, el futuro de las provincias puede depender
más de quien sea el próximo presidente del ANC que del futuro
presidente de Sudáfrica. Mbeki puede postularse para un tercer
periodo como presidente del partido del ANC en las elecciones
internas, programadas para diciembre de 2007. Fue electo
presidente del partido en la conferencia nacional del ANC en 1997
sin oposición alguna y reelecto —también sin oposición— cinco
años después. Hasta ahora, no ha tenido ningún opositor a la
presidencia del CNA, y ha insinuado que podría presentarse como
candidato para un tercer periodo. Pero, aunque el tan importante
ANC provincial del Cabo Oriental haya aprobado una resolución
de apoyo a Mbeki para un tercer periodo al frente del partido, su
más probable oponente, Jacob Zuma, cuenta con un apoyo público
considerable.
La centralización del sistema político ha sido parte del legado de
Mbeki. Por ejemplo, bajo su liderazgo, el ACN puso en sus manos
la autoridad para seleccionar a los posibles primeros ministros
provinciales. Por consecuencia, aunque los primeros ministros son
formalmente electos por sus asambleas legislativas provinciales, en
la práctica no rinden cuentas a sus electores provinciales sino a la
elite del partido nacional gobernante. Un nuevo dirigente podría
estar menos interesado en cambiar el sistema de las provincias pero,
si el presidente Mbeki permanece al frente del partido gobernante
después de las elecciones de diciembre de 2007, es posible que siga
adelante el proceso de centralización que aparentemente favorece.
Así pues, la lucha por el futuro de las provincias de Sudáfrica de
ninguna manera ha terminado. Incluso si el presidente Mbeki
conserva el poder, encontrará oposición a cualquier intento
de modificar de manera significativa el sistema provincial. En
primer lugar, surgirán preguntas prácticas sobre la capacidad del
gobierno nacional para desempeñar las funciones que actualmente
corresponden a las provincias. La forma en que la nueva oficina
de seguridad social de Sudáfrica cumpla sus funciones puede
muy bien ser fundamental para este debate. En segundo lugar, los
cambios en el sistema de provincias, ya sea la fusión de algunas de
ellas o la abolición de las asambleas legislativas provinciales y el
cambio de las funciones provinciales, invadirán muchos intereses
creados, tanto de políticos provinciales como de burócratas. Tercero,
justo cuando se reducen las funciones provinciales y se hacen
propuestas para disminuir el número de provincias o para cambiar
sus funciones, al menos dos de ellas están planeando extender su
cobertura fiscal. Gauteng y el Cabo Occidental —las dos provincias
mejor administradas— han tomando la iniciativa de ampliar
su base imponible. Hoy en día, menos de cuatro por ciento del
ingreso público de las provincias es “impuesto provincial propio”;
es decir, impuestos recaudados por la provincia; el resto proviene
de transferencias nacionales por mandato constitucional. El Cabo
Occidental está intentando ejercer su derecho constitucional de fijar
impuestos por primera vez con la introducción de un gravamen a
los carburantes y Gauteng estudia una sobretasa al impuesto sobre
la renta.
La evidencia de que algunas provincias sí cuentan con cierta
autonomía es clara, y tomando esto en consideración, es posible
que los políticos de las otras provincias estén menos dispuestos a
ceder el poder sin ofrecer un mínimo de resistencia.

Sudáfrica se plantea eliminar las provincias