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A REALIDADE DAS ÁREAS METROPOLITANAS E SEUS DESAFIOS NA FEDERAÇÃO
BRASILEIRA: DIAGNÓSTICO SOCIOECONÔMICO E DA ESTRUTURA DE GESTÃO1
Rosa Moura, Paulo Delgado, Marley Deschamps2
e Nelson Ari Cardoso3
I. METROPOLIZAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL
O processo de urbanização no Brasil foi marcadamente célere, extenso e profundo, no que se refere a mudanças do ponto de vista demográfico, social e ecológico (FARIA, 1991). Em 1950, o grau de urbanização do Brasil era 36,2%, atingindo, em 2000, 81,2%. Essa transição deuse
num período de intenso crescimento populacional, cujo ápice foram os anos 60, quando se agregou ao conjunto da população “cerca de novos cinqüenta milhões de habitantes, isto é, um número quase igual à população total do País em 1950” (SANTOS, 1993, p.20). A partir de então, esse crescimento reforçou suas características concentradoras e passou a distribuir elevados contingentes populacionais em um número reduzido de centros urbanos.
Em 1970, São Paulo e Rio de Janeiro, que já conformavam amplas áreas metropolitanas, detinham, respectivamente, 15,63% e 13,23% da população urbana brasileira, enquanto outras metrópoles, que desempenhavam a função de capitais de estados – Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife e Salvador – concentravam 16,7%, numa demonstração de que o fenômeno da metropolização se ampliava, sem contudo romper o hiato que distingue esse conjunto de metrópoles.
Ao longo das décadas da segunda metade do século passado, essas metrópoles estenderam-se por áreas contínuas de ocupação, agregando municípios vizinhos num mesmo complexo de relações, configurando densas regiões urbanizadas, nas quais o célere padrão de crescimento populacional dos pólos, que passaram a assumir seletivamente funções mais qualificadas, cedeu lugar ao crescimento elevado dos municípios periféricos, constituindo espaços nitidamente desiguais. Enquanto nos períodos 1960/1970 e 1970/1980 o crescimento populacional dos pólos metropolitanos se dava em ordens próximas a 5%a.a. e 3,5%a.a., respectivamente, entre 1980/1991 e 1991/2000, eles declinam substancialmente, com São Paulo e Rio de Janeiro já sinalizando forte inflexão no primeiro período. Na década mais recente, alguns pólos metropolitanos passaram a crescer a taxas que chegam a ser inferiores a 1%a.a., como se constata em Recife e Porto Alegre, além de São Paulo e Rio de Janeiro.
Os municípios periféricos, embora com redução nas taxas de crescimento populacional, mantiveram-se ao longo dos períodos com elevado padrão de crescimento, demonstrando seu papel de sustentáculos da ocupação no processo de expansão física das metrópoles. Com forte
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Trabalho apresentado no Seminário Internacional “Desafio da Gestão das Regiões Metropolitanas em Países Federados”, promovido pelo Ministério das Cidades, Câmara dos Deputados e Fórum das Federações. Brasília, 30 e 31 de março de 2004
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Pesquisadores do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES)
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Pesquisador do IPARDES, responsável pelo projeto gráfico.
associação ao valor da terra, essa ocupação das periferias das metrópoles criou majoritariamente espacialidades caracterizadas pela extrema pobreza e carências diversas, mas apresentou também, em pontos das periferias, processos de diversificação socioeconômica.
Consolidavam-se as bases que deram a tônica da urbanização brasileira, materializando a forte associação do urbano não somente à modernidade, mas à pobreza, à “involução da qualidade de vida” (SANTOS, 1993), cuja origem, segundo SINGER (1985), está na submissão da estrutura econômica a choques muito profundos, sem a inserção da grande massa da população, que se encontrava na economia de subsistência, nos novos ramos de produção. Essa coexistência aparentemente contraditória entre indicadores de desenvolvimento com indicadores de carência alimenta o quadro de desigualdades persistente entre metrópoles e no próprio interior das mesmas.
O padrão de urbanização brasileiro confirma tendências ensaiadas no início da década de 90. Para FARIA (1991, p.118), que previa “uma rede urbana densa e variada de aglomerações”, focada em “duas dezenas de centros de grande porte”, a realidade brasileira foi além e consolidou um conjunto de 49 aglomerações urbanas, sendo 12 polarizadas por metrópoles (IPEA, 2002). SANTOS (1993) reiterava a tendência à aceleração do fenômeno da urbanização e discutia a questão relativa à “desmetropolização”, em pauta no início dessa década, mostrando que, longe de representar uma reprodução do fenômeno da “desurbanização” encontrado em países do primeiro mundo, aqui o que “se está verificando é a expansão da metropolização e, paralelamente, a chegada de novas aglomerações” (p.83), cuja principal característica é o desvanecimento da fronteira entre os municípios.
Nesse cenário, a institucionalização das regiões metropolitanas brasileiras (RMs) obedeceu a duas fases. A primeira, nos anos 70, como parte da política nacional de desenvolvimento urbano, relacionada à expansão da produção industrial e à consolidação das metrópoles como locus desse processo. Reguladas por legislação federal, foram criadas nove RMs, incluindo os principais centros nacionais – particularmente capitais de estados – e suas áreas de polarização direta, constituídas por municípios integrantes da mesma unidade socioeconômica. Visaram a realização de serviços comuns de interesse metropolitano,4 de modo a constituir uma unidade de planejamento e deveriam organizar-se sob um arcabouço padrão estruturado em dois conselhos, o deliberativo e o consultivo. Embora definidas mediante critérios técnicos, foram constatados sinais de fragilidade na seleção das áreas, como se evidenciou no caso das RMs de Belém e Curitiba, cuja dinâmica metropolitana na época podia ser considerada menos intensa que a de outros centros, como Brasília, preterido do processo federal de institucionalizações.
A segunda etapa teve início com a Constituição Federal de 1988, que facultou aos estados federados a competência de institucionalização de suas unidades regionais. Findava, assim, um modelo considerado autoritário e centralista – que criou regiões sobre as quais os
4 Segundo a Lei Complementar 14/73: I – planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social; II – saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos e serviços de limpeza pública; III – uso do solo metropolitano; IV – transportes e sistema viário; V – produção e distribuição do gás combustível canalizado; VI – aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma do que dispuser a lei federal; VII – outros
estados federados não tinham autonomia para intervenção –, e se abriam possibilidades de inserção das regiões metropolitanas em processos estaduais de planejamento regional. Além de regiões metropolitanas, admitiu outras categorias de organização regional, como as aglomerações urbanas e as microrregiões. Mantendo e adequando os objetivos da etapa anterior, as unidades criadas deveriam integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Essa faculdade, além de abrir a possibilidade de alteração dos limites das RMs existentes, incluindo ou mesmo excluindo municípios, desencadeou um contínuo ciclo de institucionalizações de novas unidades regionais, quase sempre de âmbito metropolitano. Na maioria dos casos, essas unidades abrangeram áreas que se formaram ou se consolidaram como espaços de crescimento e ocupação contínuos nas últimas décadas, polarizados por outras capitais de estados ou centros regionais.
As leis estaduais que vêm instituindo tais unidades mantêm em seu escopo orientações mínimas para organização do sistema de gestão e, em alguns casos, além da área metropolitana, identifica áreas de expansão – nas legislações do Estado de Santa Catarina, denominadas “área de expansão metropolitana”; nas do Estado de Minas Gerais, “colar metropolitano”.
No âmbito da implementação de políticas de cunho metropolitano, essas fases tiveram correspondência a momentos nos quais a União centralizou a regulação e o financiamento, dispondo de recursos particularmente para as áreas de saneamento, sistema viário e transportes urbanos, cabendo aos estados a responsabilidade formal pelas políticas em detrimento dos municípios. Promulgada a Constituição, passou a imperar o chamado “neolocalismo”, na qual prevaleceu a retórica municipalista, esvaziada, porém, de eficácia na proposição ou implementação de políticas. Pode ser identificada uma terceira fase, que se inicia nos anos 90 e inaugura um processo de associações supramunicipais, assim como formação de redes nacionais e agências de vocação urbana (AZEVEDO e GUIA, 2004).
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O Brasil encerra o ano 2003 com 26 unidades metropolitanas oficialmente instituídas, 3 regiões integradas de desenvolvimento (RIDES)6 e 2 aglomerações urbanas (quadro 1) agregando um conjunto de 477 municípios. As unidades metropolitanas estão concentradas nas regiões Sul (Santa Catarina, com 6 unidades, Paraná, com 3, e Rio Grande do Sul, com uma RM) e Sudeste (São Paulo e Minas Gerais possuem, respectivamente, 3 e 2 unidades, Rio de Janeiro e Espírito Santo possuem 1 unidade cada um). No Nordeste, 3 estados (Ceará, Pernambuco e Bahia) já possuíam unidades metropolitanas e foram institucionalizadas mais 4 (em Alagoas, Maranhão, Paraíba e Rio Grande do Norte) por leis estaduais; no Norte, apenas Belém manteve a unidade já existente; e no Centro Oeste, foi institucionalizada a RM de Goiânia.
Das três RIDES, a única de caráter metropolitano é a de Brasília, criada em 1998, que, além do Distrito Federal, incorpora municípios dos estados de Goiás e de Minas Gerais; as demais
serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal.
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O Colar Metropolitano das RMs de Belo Horizonte e do Vale do Aço e as Áreas de Expansão Metropolitanas das RMs catarinenses foram computadas como parte das respectivas unidades metropolitanas.
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As RIDES estão previstas nos artigos 21, inciso IX, 43 e 48, inciso IV da Constituição Federal. Sua institucionalização compete à União por envolver municípios de mais de uma unidade federativa.
RIDES localizam-se nos Estados de Pernambuco/Bahia (Petrolina/Juazeiro) e de Piauí/Maranhão (Terezina/Timon).7 As duas aglomerações urbanas situam-se no Estado do Rio Grande do Sul.
As diferentes legislações criaram unidades regionais bastante distintas e, até certo ponto, incomparáveis. Como permanecem ausentes projetos estaduais de regionalização, e diante da inexistência de critérios definidos pela Constituição Federal ou por normas específicas que traduzam conceitualmente as novas categorias espaciais a serem instituídas pelos estados e instruam demarcações e classificações regionais, a maior autonomia adquirida para promover a regionalização, inevitavelmente, vem induzindo distorções no âmbito da hierarquização dessas categorias. Embora todas as unidades apresentem um padrão de ocupação que se particulariza por transcender limites político-administrativos municipais, descrevendo manchas contínuas assentadas sobre municípios autônomos, sua delimitação não expressa contornos conexos ao fato urbano das espacialidades de aglomeração sobre as quais incidem, sequer confere aderência à precisão conceitual que identificaria a unidade metropolitana, a partir do padrão funcional, diante
das demais categorias disponíveis para classificação das unidades regionais.8
Que compreensão o legislador tem quanto ao fenômeno metropolitano e à metropolização? Entendida como processo e não como forma que se pré-define a partir de legislações, a “institucionalidade”, por meio da qual um conjunto de municípios alça à categoria legal de região metropolitana, em muito difere da “espacialidade” configurada pelo fato urbano da aglomeração, por vezes menor ou maior que o limite legal constituído. Da mesma forma, a pertinência conceitual de “metrópole”, outorgado a unidades que não apresentam características que as qualifiquem como de caráter metropolitano, vem prevalecendo nos processos legislativos. Acresce-se que espacialidades de caráter efetivamente metropolitano ainda não foram objeto de preocupação quanto à correspondente instituição legal de uma região metropolitana, enquanto inúmeros processos encontram-se em tramitação para a criação de unidades metropolitanas em
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aglomerações urbanas sem expressividade funcional (MOURA e FIRKOWSKI, 2003).
Por fim, as unidades instituídas podem dar maior visibilidade aos complexos espaços aglomerados, no entanto, não demonstram ter dado origem a um processo articulado de gestão que responda aos objetivos das disposições constitucionais.
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Tramitam as institucionalizações das RIDES Belém/Macapá e do Vale do Ribeira, agregando municípios dos estados de São Paulo e do Paraná, e, entre inúmeros projetos estaduais, o da Região Metropolitana de Aracaju.
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O Estado do Rio Grande do Sul foi o que demonstrou melhor compreensão conceitual, mantendo como metropolitana apenas a unidade regional polarizada por Porto Alegre e instituindo duas aglomerações urbanas, a de Caxias do Sul e a de Pelotas.
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A metropolização pode ser compreendida como um momento de maior complexidade do processo de urbanização; um fenômeno que se refere muito mais aos modos de vida e de produção que à própria dimensão territorial das metrópoles. Por metrópole, longe de sua origem etimológica, que designava a cidade grega, mãe de suas colônias e exportadora de guerreiros, comerciantes e deuses (ASCHER, 1995), entende-se uma grande aglomeração dotada de equipamentos terciários superiores, comandando uma rede urbana e uma zona de influência extensa, cuja área administrativa correspondente passou a se chamar área metropolitana (SCHOUMAKER, 1998). Em essência multifuncionais, as metrópoles concentram parte crescente das riquezas, do poder econômico, dos capitais, do processo de acumulação, do PIB e das atividades estratégicas. Igualmente concentram as categorias sociais mais abastadas e os empregos mais qualificados (ASCHER,1995). São o locus por excelência das relações sociais e econômicas (SANTOS, 1993). No entanto, é nas metrópoles que se observam também as maiores desigualdades socioespaciais. Dessa forma, o processo de metropolização não pode ser capturado por limites previamente definidos, o que agrava o conflito entre as unidades político-administrativas historicamente determinadas e o processo urbanoespacial em curso. A desconsideração para com
o processo deve-se, em grande parte, ao fato de que as institucionalizações encontram-se atreladas, muito mais, a
II. CLASSIFICAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL
Para que se possa efetivar a análise dos indicadores econômico-sociais das RMs do Brasil, considerando ausência de sistematização nos critérios para sua institucionalização, as unidades existentes10 serão classificadas com base em estudo coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) para classificação dos centros na rede urbana do Brasil e
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identificação das espacialidades de aglomeração, distinguindo as de caráter metropolitano e não-metropolitano (IPEA, 2002).
Tais parâmetros levaram à obrigatória distinção de dois conjuntos de RMs: um primeiro, formado pelas unidades institucionalizadas sobre aglomerações urbanas de caráter metropolitano, sub-agrupando-as conforme categoria dos pólos; um segundo, incidindo sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano, também sub-agrupadas pela categoria dos pólos (mapa 1). Um terceiro conjunto de unidades regionais institucionalizadas deve ser distinguido por tratar-se de regiões do entorno das unidades metropolitanas (áreas de expansão ou colar metropolitano).
Regiões Metropolitanas polarizadas por metrópoles
a) regiões metropolitanas polarizadas por metrópoles consideradas “globais”: RM de São Paulo e RM do Rio de Janeiro, instituídas por lei federal. Juntas, conjugam 56 municípios e 28,6 milhões de habitantes, correspondendo a 17% da população do Brasil em 2000 (tabela 1 e mapa 2). São as maiores espacialidades de aglomeração do país e as que apresentam taxas de crescimento populacional, entre 1991 e 2000, dentre as mais baixas (1,7% a.a. e 1,1% a.a., respectivamente) – o que, no entanto, deve ser relativizado já que incidem sobre bases populacionais muito elevadas.12 Nelas, os pólos metropolitanos concentram mais habitantes que o conjunto dos demais municípios, e apresentam taxas de crescimento inferiores às desses – menor que 1% a.a. nos pólos, e 1,6% a.a. nos demais municípios da RM do Rio de Janeiro e 2,8% a.a., nos da de São Paulo (gráfico 1). Cabe apontar que essa elevada taxa dos demais municípios da RM de São Paulo incide sobre municípios de ocupação mais recente, e não naqueles que compõem o Grande ABCD;
b) regiões metropolitanas polarizadas por metrópoles consideradas “nacionais”: RMs de Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Fortaleza e Curitiba, instituídas por lei federal em 1973, e a RIDE de Brasília, instituída no final da década de 90. Agregam 23,1 milhões de habitantes (13,6% da população do Brasil) em 150 municípios. São regiões que apresentam taxas de crescimento entre 1,5% a.a. e 3,6% a.a., sendo o menor crescimento verificado nas RMs de
interesses de ordem política do que à ocorrência do fenômeno metropolitano (MOURA e FIRKOWSKI, 2003).
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Para efeitos deste estudo foram consideradas exclusivamente as 26 RMs institucionalizadas e a RIDE de Brasília, dado o porte metropolitano da abrangência de sua polarização, que agregam 441 municípios.
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Aglomerações urbanas polarizadas pelos estratos superiores de centros urbanos, identificados com base em indicadores de tipologia de tamanho e tipologia funcional dos centros, considerando seu nível de centralidade (IBGE, 2000), proporção da PEA urbana, tamanho e crescimento da população e densidade demográfica, nos períodos 1980-1991-1996.
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O incremento populacional da RM de São Paulo incorporou uma população superior a 2,4 milhões de habitantes, correspondente à população da RM de Campinas ou à soma de todas as RMs polarizadas por centros sub-regionais; o incremento da RM do Rio de Janeiro, na ordem de 1,1 milhões de habitantes, correspondeu à população da RM de Natal ou da de São Luís.
Belo Horizonte e Recife (1,5% a.a.) – entre as mais populosas do conjunto –, apontando para a continuidade do processo de concentração populacional em metrópoles brasileiras. São extremadas as taxas correspondentes as RMs de Curitiba e Brasília, superiores a 3% a.a., sobre bases populacionais próximas a 3 milhões de habitantes. Nessa categoria de RMs, os pólos crescem menos que os demais municípios, particularmente Porto Alegre e Recife, com taxas inferiores a 1% a.a. Os municípios periféricos apresentam taxas superiores a 2% a.a., atingindo 4,7% a.a. no entorno de Curitiba e 5,7% a.a. no entorno de Brasília. Exceto Porto Alegre e Recife, entre elas os pólos concentram mais população que o conjunto dos demais municípios;
c) regiões metropolitanas polarizadas por metrópoles consideradas “regionais”: RM de Belém, instituída por lei federal em 1973, e RMs de Campinas e Goiânia, instituídas por legislações estaduais. Possuem conjuntamente 5,8 milhões de habitantes (3,4% da população do Brasil) em 35 municípios. Repetem o comportamento de elevado crescimento populacional, mais acentuado na RM de Goiânia, onde atinge 3,3% a.a. Os pólos também apresentam crescimento elevado, e, exceto na RM de Campinas, agregam mais população que o conjunto dos demais municípios. Estes apresentam taxas de crescimento muito elevadas, atingindo 6,7% a.a. no entorno de Goiânia.
Sublinha-se que, nestes três grupos, apenas a RM de Campinas não é polarizada por uma capital de estado federado. Esta região, além da RM da Baixada Santista e de outras aglomerações urbanas não institucionalizadas localizam-se em continuidade com a RM de São Paulo, numa extensa territorialidade que pode ser considerada o principal complexo urbano brasileiro.
Regiões Metropolitanas polarizadas por centros regionais ou sub-regionais
a) regiões metropolitanas polarizadas por “centros regionais”: RMs da Baixada Santista, Grande Vitória, Grande São Luís, Natal, Maceió, João Pessoa, Florianópolis e Londrina, todas institucionalizadas por legislações estaduais e exercendo a função de capitais dos respectivos estados, exceto a da Baixada Santista, situada no complexo metropolitano paulista, e a de Londrina, no Norte do Paraná. Em um conjunto de 65 municípios, detêm 8,4 milhões de habitantes, ou 5,0% da população do Brasil. Possuem bases populacionais próximas ou acima de 1 milhão de habitantes, exceto as RMs de Florianópolis e de Londrina, com respectivamente 709 e 648 mil habitantes em 2000. Na Baixada Santista, Grande Vitória e Natal, os pólos apresentam taxas de crescimento bem inferiores às dos demais municípios (gráfico 2), sendo que apenas Natal concentra mais população que seu entorno. Nas demais RMs, os pólos crescem a taxas superiores ou similares às do conjunto dos demais municípios, e concentram a maior parte da população, exceto Florianópolis, com distribuição similar entre pólo e periferia;
b) regiões metropolitanas polarizadas por “centros sub-regionais”: RMs de Maringá, Norte/Nordeste Catarinense (polarizada por Joinville), Vale do Itajaí (polarizada por Blumenau), Vale do Aço (polarizada por Ipatinga), instituídas por leis estaduais nos anos 90, além das RMs Carbonífera (polarizada por Criciúma), da Foz do Rio Itajaí (polarizada por Itajaí) e de Tubarão (único pólo que não se enquadra nas categorias de centro regional ou sub-regional), instituídas
por lei estadual em 2002. Possuem 2,5 milhões de habitantes (1,4% da população do Brasil) em 35 municípios. São as menores unidades instituídas e apresentam crescimento entre 1,5% a.a. e 2,5% a.a., exceto a da Foz do Rio Itajaí, com taxa de 4,1% a.a. Reproduzem o padrão de maior crescimento nos municípios periféricos que no pólo.
Entorno das Regiões Metropolitanas
Inclui as Áreas de Expansão dos Núcleos Metropolitanos (AEM) das RMs de Florianópolis, do Norte/Nordeste Catarinense, do Vale do Itajaí, Carbonífera, da Foz do Rio Itajaí e de Tubarão, e os Colares Metropolitanos (CM) das RMs de Belo Horizonte e do Vale do Aço, entidades criadas no bojo das legislações que instituíram as respectivas unidades metropolitanas, exceto o CM de Belo Horizonte, para o qual foi aprovada legislação estadual específica.13 Os 100 municípios que compõem essas áreas possuem 1,6 milhões de habitantes, correspondendo a menos de 1% da população do Brasil. Apresentam crescimento populacional diferenciado: a AEM da Foz do Rio Itajaí tem o expressivo crescimento de 6,5% a.a.; o CM de Belo Horizonte e as AEMs do Norte/Nordeste Catarinense e do Vale do Itajaí crescem a taxas entre 2% a.a. e 2,8% a.a.; e as demais, com crescimento inferior a 2% a.a., chegam a expressar valores menores de 0,5% a.a., como o CM do Vale do Aço e a AEM da região Carbonífera. São também as áreas de menor grau de urbanização do conjunto.
III. ANÁLISE SOCIOECONÔMICA DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL
A importância das RMs brasileiras na economia nacional se confirma na participação do conjunto de unidades no mercado de trabalho e na renda. No ano 2000, segundo o IBGE (2001) esse conjunto detinha 43% da População Economicamente Ativa (PEA) do Brasil, 42% do total das pessoas ocupadas (PO) e 49% das pessoas ocupadas na indústria de transformação, reproduzindo de forma ainda mais acentuada o padrão concentrador da população (tabela 2 e gráfico 3). Além desta grande concentração da força de trabalho, mais da metade da massa de rendimento, auferida pelas pessoas, que circulou no país em 2000, estava presente nas RMs (56,6%). Esse forte papel concentrador das RMs não significa, no entanto, que todo o conjunto se beneficie igualitariamente.
As RMs polarizadas pelas metrópoles consideradas globais, São Paulo e Rio de Janeiro, responderam, em 2000, por 18% da PEA brasileira, 17% da PO e 21% do pessoal ocupado na indústria de transformação. Somaram o expressivo estoque de 11,3 milhões de ocupados, sendo 1,8 milhões na indústria. As sete RMs polarizadas por metrópoles nacionais contribuíram com um estoque de 9 milhões de ocupados, sendo 1,3 milhões nessa indústria. É relevante, ainda, a participação das RMs polarizadas por metrópoles regionais, com destaque para o montante de ocupados na indústria da RM de Campinas, superior ao da maioria das RMs da classe nacional. Tais indicadores remetem à consideração de que, a despeito dos movimentos desconcentradores
A lei complementar que cria a RM de Goiânia também institui a Região de Desenvolvimento Integrado de Goiânia, composta por sete municípios, remetendo suas atribuições, organização e funcionamento à lei específica, o que ainda impede classificá-la no âmbito das regiões de entorno.
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da economia, o Estado de São Paulo ainda lidera a dinâmica industrial brasileira com enorme distância dos demais, pois, somados os estoques das três RMs paulistas, esse grande complexo atingia 19,5% da ocupação na indústria do Brasil, em 2000, e 40% do total das RMs brasileiras.
Da mesma forma, a RM de São Paulo respondeu, isoladamente, por 1/3 da massa de rendimento do conjunto metropolitano brasileiro, ou por 17,2% da massa de rendimento do Brasil (mapa 3) – participação equivalente à de todo o grupo de RMs polarizadas por metrópoles nacionais (17,1%). Essa concentração da renda, que sinaliza para notória desigualdade interregional,
se por um lado reflete uma condição favorável, por outro, produz concomitantemente uma ordem de agravos que apontam também para desigualdades intrarregionais.
Além do aspecto concentrador, em termos econômico e demográfico, que marca a evolução destas regiões e amplia a magnitude de seus problemas, observa-se que o desenvolvimento social das RMs mostra-se bastante diferenciado relativamente às várias dimensões desse processo e que as desigualdades sociais manifestam-se em diversas escalas socioespaciais. Em uma delas, tem-se a diferenciação entre os espaços metropolitanos e nãometropolitanos,
através da qual se evidencia que, apesar de toda pressão sobre os espaços metropolitanos, estes tendem a se destacar por padrões sociais superiores. Em outro nível, quando a comparação é feita entre os diversos agrupamentos de RMs ou entre as próprias regiões, observa-se não apenas a persistência de desigualdades entre essas áreas, mas, mais importante, embora a maioria dos problemas e carências sejam transversais a todas elas, a intensidade dos mesmos é diferente, indicando que alguns processos são mais agudos em determinadas regiões, caso típico de carências decorrentes da ineficácia de políticas públicas, que precariza determinado conjunto, ou da questão atual do desemprego, que se acentua em outro conjunto. Por fim, na escala intraurbana – escala fundamental a qualquer ação que se pretenda realizar, no sentido de confrontar estes problemas – se observam as desigualdades internas a cada uma das RMs, particularmente entre o pólo e os demais municípios, mas também no interior de cada município.
No Brasil, e de maneira mais intensa nas metrópoles brasileiras, a questão do desemprego agravou-se a partir da segunda metade dos anos 90, chegando, em 2000, conforme
o Censo Demográfico do IBGE, a um total de 11,8 milhões de pessoas desocupadas procurando emprego. Em conformidade com o padrão concentrador relativo à ocupação, verifica-se que as metrópoles reúnem mais da metade do contingente de desempregados no país (52%). O conjunto formado pelas RMs polarizadas por metrópoles globais e nacionais concentrava 77% dos desempregados de todas as regiões metropolitanas e 40% do total brasileiro.
A taxa média de desemprego para o conjunto das RMs, áreas de expansão e colares, era de 18,3%, superior à média brasileira (15,3%). A maior parte das RMs nordestinas, a de São Paulo e da Baixada Santista apresentam os resultados mais desfavoráveis, evidenciando situações extremas em conjuntos com comportamentos econômicos distintos. As áreas de expansão das RMs catarinenses apresentam, em geral, as menores taxas de desemprego, sendo a mais baixa na de Florianópolis, 6,1%, a menor de todo o conjunto. Diferentemente, os colares mineiros demonstram taxas mais elevadas.
Tomando-se como referência da situação de pobreza a renda domiciliar per capita abaixo de ½ salário mínimo, com base em indicador elaborado pelo PNUD (2003), observa-se que, no período 1991/2000, a taxa e o número de pobres, referentes ao Brasil, tiveram redução. Em relação às RMs, porém, a situação é inversa (gráfico 4). Essas unidades aumentaram sua participação no total de pobres no Brasil, passando de 22,2% do total, em 1991, para 25,8%, em 2000, concentrando, neste ano, cerca de 14,4 milhões de pessoas em situação de pobreza. Em relação a 1991, houve aumento de 1,4 milhões de pessoas nessa situação nas RMs brasileiras.
Embora a taxa de pobreza tenha aumentado em apenas quatro RMs – São Paulo, Campinas, Baixada Santista e Belém -, em outras 17 aumentou o número de pessoas pobres, refletindo, em parte, a dinâmica de crescimento populacional e da concentração da atividade econômica nessas áreas, sem a compatível absorção da PEA pelo mercado de trabalho, e sem gerar amplas oportunidades de renda. As RMs polarizadas por metrópoles nacionais, regionais e por centros regionais tiveram aumento do número de pobres em ordens muito próximas (223, 242 e 182 mil pobres entre 1991 e 2000, respectivamente) – gráfico 5. As polarizadas por centros subregionais,
e mais significativamente as regiões de entorno, tiveram redução de pobres, provavelmente motivada pela ascensão recente à condição de aglomerado ou maior inserção no fato metropolitano, o que promove maior acesso a serviços públicos e oportunidades de renda a contingentes antes excluídos.
As três RMs do Estado de São Paulo tiveram incremento de 1,2 milhões de pobres, respondendo por 90% do aumento verificado no conjunto das regiões metropolitanas. A RM de São Paulo, isoladamente, participou com 78% deste aumento. Mesmo assim, ao se observar a distribuição do contingente de pobres entre as RMs percebe-se uma distribuição menos concentrada que a dos demais indicadores (mapa 4), que reflete a generalização da pobreza no território, bem como a marca da pobreza estrutural das metrópoles nordestinas.
Apesar desse cenário crítico de crescimento do desemprego e da pobreza, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) vem apresentando incrementos positivos. Na última década, todas as RMs brasileiras apresentaram melhoria em seu IDH-M. Considerando-se o limiar mínimo estabelecido pelo PNUD para demarcar localidades com alto desenvolvimento (0,800), observa-se que, em 1991, apenas as RMs de Florianópolis e do Vale do Itajaí ultrapassavam esse patamar. Em 2000, exceto as RMs do Nordeste, Norte, Vitória e o CM de Belo Horizonte, todas as demais superaram esse marco (tabela 3).14 Esse colar e as RMs de Maceió e Natal apresentaram, inclusive, IDH-M abaixo do Índice do Brasil, 0,766 (mapa 5). O mesmo resultado é observado quando se focalizam os pólos das RMs, com aqueles localizados na Região Nordeste mantendose
abaixo de 0,800, exceto Salvador, com 0,805. Todos os pólos apresentam valores de IDH-M superiores aos de suas respectivas regiões.
A análise dos diversos componentes do IDHM – esperança de vida ao nascer, analfabetismo e renda –, apesar de restrita apenas aos pólos metropolitanos, reafirma as considerações anteriores no sentido das diversas escalas em que se manifestam as
14 É importante chamar a atenção para o fato de que o IDH-M é elaborado fundamentalmente por componentes que traduzem a oferta de serviços de educação e saúde, os quais tiveram forte expansão nas últimas décadas. Já o
desigualdades. Comparativamente à média brasileira, a situação apresenta-se mais favorável aos espaços metropolitanos. Porém nestes, observa-se expressiva heterogeneidade entre os diversos pólos, relacionada basicamente às desigualdades macrorregionais do território brasileiro, com aqueles situados nas Regiões Nordeste e Norte apresentando piores desempenhos e aqueles situados nas Regiões Sul e Sudeste, em particular no Estado de Santa Catarina, melhores resultados.
Tão marcantes quanto as desigualdades inter-regionais, as desigualdades internas a cada região, entre pólos e demais municípios, também registram intensidade diferenciada. Considerando-se o diferencial do IDH-M, indicador de distância relativa entre a situação de cada região e o respectivo pólo, observa-se que as RMs que apresentam as maiores heterogeneidades intrarregional – com os maiores valores para este indicador – são Vitória, Baixada Santista, Curitiba, Porto Alegre, Belo Horizonte, Natal e Rio de Janeiro, todas polarizadas por metrópoles ou centros regionais, expressão da maior seletividade dos pólos. Já as RMs com maior homogeneidade entre o pólo e demais municípios são aquelas polarizadas por centros subregionais,
fundamentalmente localizadas no Estado de Santa Catarina.
A distância entre pólo e periferia, relativa ao rendimento médio do trabalho reproduz esse quadro, apontando situações intrarregionais mais igualitárias nas RMs do Vale do Itajaí e Carbonífera, e situações de maior desigualdade nas RMs de Belo Horizonte, Curitiba, Recife, Campinas e, ainda mais intensamente, nas RMs de Vitória, Baixada Santista e Porto Alegre (gráfico 6). A RM de São Paulo registra um rendimento médio do trabalho 3,5 vezes maior que o do conjunto dos municípios do colar metropolitano do Vale do Aço. Entre as unidades que auferiram rendimento acima da média das RMs, estão as pertencentes ao Estado de São Paulo e as de Brasília, Florianópolis, Curitiba e Rio de Janeiro.
O Índice de Carência Habitacional (ICH),15 pautado na oferta de serviços essenciais à habitação, também revela situações de grande criticidade na maioria das RMs, quanto à oferta de serviços básicos de saneamento, em condições adequadas – fundamental para a qualidade de vida. Neste caso, diferentemente do elevado enquadramento de RMs em condições de alto desenvolvimento auferido pelo IDH-M, apenas oito regiões apresentam valores que indicam baixa carência (superiores a 0,8), incluindo as duas polarizadas por metrópoles globais, além das RMs de Campinas, Baixada Santista, Norte/Nordeste Catarinense, Vale do Itajaí, Porto Alegre e Vitória (mapa 6). As situações de alta carência já não se restringem às RMs do Norte e Nordeste, mas permeiam também as RMs dos Estados de Minas Gerais e Paraná, assim como as RMs de Florianópolis, Goiânia e Brasília – esta apresentando um dos três índices mais baixos do conjunto. Entre as RMs, em se tratando da composição agregada do índice, não ocorrem casos de extrema carência (ou índices inferiores a 0,5).
Assim, verifica-se um cenário no qual a maioria das RMs, que, no período recente, continuam sendo pressionadas demograficamente, em particular as polarizadas por metrópoles
componente renda não tem apresentado a mesma evolução favorável, a não ser localizadamente em algumas regiões.
15 Índice elaborado pelo Observatório das Metrópoles – IPPUR/FASE, que expressa essa oferta, considerando o abastecimento de água, instalação sanitária e destino do lixo. Valores do ICH abaixo de 0,5 indicam situações de “extrema carência”, entre 0,5 e menos de 0,8 os casos de “alta carência” e os escores entre 0,8 e 1,0 são classificados como “baixa
nacionais e regionais, apresenta maior carência quanto aos serviços de saneamento, independente do nível relativo ao IDHM.
Em síntese, se por um lado as RMs apresentam altos níveis de desenvolvimento, medidos pela concentração da atividade econômica, renda auferida pelas pessoas e desempenho do IDH-M, por outro, apresentam imensas contradições, em especial nas crescente incidência da pobreza, do desemprego e da insuficiente infra-estrutura básica. Tais contradições, inerentes ao modelo de desenvolvimento adotado pelo país e pertinentes ao processo histórico de formação da sociedade brasileira, expressam-se espacialmente, tanto nas desigualdades macrorregionais do território brasileiro, como internamente, nos diferenciais entre o pólo e os demais municípios. Este quadro remete a urgentes desafios no tocante à implementação de políticas públicas, compreensivas e, ao mesmo tempo, de ordem estrutural e focadas, guardando estreitas relações com a dimensão territorial do processo.
IV. O ATUAL QUADRO DA GESTÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL
No início dos anos 80, numa leitura crítica às leis 14/73 e 20/74, que instituíram o primeiro conjunto de RMs brasileiras, Grau (1983) apontava aspectos que necessitavam reparos, dentre os quais se destacam a atribuição de encargos aos Estados, desacompanhada de outorga de recursos; a uniformidade de tratamento conferido a distintas regiões e situações; e a nãoindicação
de uma estrutura definida para as entidades metropolitanas. A crítica concluía pela “inadequação e inviabilidade operacional das soluções adotadas” pelas leis. O autor encaminhava à reforma constitucional alguns problemas primordiais, como a compatibilização do estabelecimento das regiões metropolitanas ao princípio da autonomia municipal; a prestação dos serviços de interesse comum apenas em regimes de associação intermunicipal; e a indispensável instituição de um poder normativo metropolitano, definidor de disposições referidas ao desenvolvimento e à prestação de serviços comuns – poder este, que difere da existência de uma estrutura meramente administrativa.
Com a Constituição de 1988, o tema foi introduzido no corpo da Lei Fundamental, reduzindo-se ao parágrafo 3º do art. 25, que faculta aos estados a competência de “instituir, mediante lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. Esse mesmo objetivo foi incorporado pelas constituições dos estados brasileiros, com relativo destaque ao destinarem capítulos exclusivos à organização regional. A partir desses dispositivos, os estados deveriam assumir a competência de definir, alterar e instituir unidades regionais e compor modelos institucionais para gestão desses espaços.
A Constituição, ao remeter aos estados tal competência, exime a União da crítica ao centralismo e permite maior flexibilidade na concepção das unidades. Inova ao introduzir novas categorias para a ação regional e por delegar livre arbítrio ao rol de “funções públicas de interesse comum”, que substituem os “serviços comuns de interesse metropolitano”. Mantém as unidades
carência” (IPPUR, 2004).
propostas como regiões voltadas à provisão de funções públicas de interesse comum, o que torna ainda mais imprescindível o planejamento do desenvolvimento, sob âmbito de competências da União.
No entanto, a nova disposição constitucional repassou aos estados uma competência carente de clareza conceitual e administrativa, impondo um exercício inadiável de construção social e política para absorção do significado do fato metropolitano e da necessidade de ação conjunta – entre poderes, esferas de governo e sociedade – para a execução das funções públicas de interesse comum.
Tanto em relação à sistemática de gestão das RMs instituídas nos anos 70, quanto das constituídas pelos estados, após 1988, permanecem entraves para a consolidação de modelos operacionais capazes de responder às necessidades da gestão compartilhada. A organização da gestão apoiada nos conselhos consultivos e deliberativos das leis anteriores não logrou operacionalidade, mesmo assim, muitas das novas legislações incorporaram disposições quanto a modelos similares. A estruturação de órgãos técnicos para planejamento e gestão metropolitana também deparou com limitações, de sorte que entre as primeiras RMs instituídas, poucas mantiveram seus entes em funcionamento, mesmo assim, precariamente.
Dessa forma, sem a solução de problemas básicos à condução da gestão metropolitana, permanece aberto o debate sobre tais limitantes e mais urgente a busca por formas alternativas que superem o atual impasse.
Dentre os problemas, é importante ressaltar que as unidades regionais não se ancoram em um arcabouço institucional que efetivamente estruture sua complexa dinâmica Reconhecidamente, são espaços de expressão econômica e social, porém não de direito, pois não circunscrevem territórios aptos a normatizar, decidir, ou exercer o poder, situando-se num hiato entre a autonomia do município – reforçada na Constituição de 1988 – e a competência da União quanto à gestão para o desenvolvimento. A simples instituição de unidades regionais cria apenas um recorte que nem sempre reflete uma configuração espacial, ou induz ao estreitamento de relações entre segmentos que consolidam uma dimensão política com efetivo poder regional – possível apenas se legitimamente articulada entre as forças que produzem o espaço, corporificando uma unidade de gestão (MOURA, 2002).
A realização de pactos social e territorial esbarra na fragilidade do complexo ambiente jurídico-institucional das regiões, sob pressão de hegemonias e poder político, e de disputas político-partidárias, que prejudicam a tomada de decisões de âmbito regional. A dispersão de agências e estruturas setoriais responsáveis pelo planejamento e execução das funções públicas de interesse comum, a fragmentação governamental e a superposição de leis e decretos têm dificultado, se não inviabilizado, a eficácia do planejamento e gestão metropolitanos. A descentralização em curso, especialmente no que se refere às políticas de cunho social, não considera o âmbito regional inerente a elas, reforçando a visão estritamente local. Ademais, as soluções adotadas isoladamente por municípios são muitas vezes impróprias às exigências extramunicipais.
A ordem de fenômenos econômicos, sócio-culturais e ambientais, determinantes de tais espacialidades, não se traduz nos conceitos concebidos pelos projetos de institucionalização; além disso, inexistem critérios e normas específicas que explicitem conceitualmente as novas categorias espaciais a serem instituídas pelos estados ou instruam demarcações e classificações regionais. Agrega-se que o caráter político que vem induzindo a formalização de unidades regionais não supera o conflito existente entre os limites definidos oficialmente e a natureza e os contornos das espacialidades resultantes dos processos aglomerativos. A ausência de projetos estaduais integrados de regionalização induz a distorções no âmbito da finalidade e hierarquização das categorias institucionalizadas por meio da faculdade adquirida.
Criadas as unidades metropolitanas, faltam instrumentos e mecanismos de gestão condizentes às necessidades de tais espacialidades, pois ao transpor fronteiras políticoadministrativas,
tornam-se anacrônicos os instrumentos tradicionais de planejamento urbano.
Essa carência coloca em evidência a problemática da escala espacial da realização dos processos recentes, que não se insere na compreensão de ordens consagradas, já que as áreas cada vez mais estão interligadas por um universo de relações que se efetivam na multiplicação de redes, abrigando funções locais, regionais, nacionais e até globais, o que reflete, portanto, uma dimensão que transcende ordens uniescalares (VAINER, 2002); RIBEIRO e DIAS, 2001). É necessária, portanto, uma visão transescalar nas abordagens analíticas e na construção de estratégias políticas capazes de articular ações nas diferentes escalas, o que implica em reconstruir escalas – condição que só se efetiva em processos heterogêneos, conflituais, contestados, em embates políticos, numa interação social de estruturas geográficas.
Alternativas locais, práticas e discursos vêm sendo transferidos ao âmbito dos espaços urbano-regionais, numa reprodução indevida à complexidade de relações destes. As redes de instituições locais, em nível nacional, visando à troca de experiências para o enfrentamento dos problemas urbanos, quase sempre são dirigidas a problemáticas específicas ou à tentativa de otimizar recursos e conquistar resultados imediatos. A ênfase recai no “localismo”, como se a escala local tivesse poderes ilimitados (VAINER, 2002; BRANDÃO, 2003) negligenciando as questões estruturais do país e região e subestimando os limites colocados à regulação local.
Movimentos “recentralizadores” passam a ocorrer consoantes ou à revelia das legislações estaduais, na tentativa de contemplar as limitações do poder municipal em responder a questões que ultrapassam os limites político-administrativos dos municípios ROLNIK e SOMEKH, 2000). Surgem na forma de consórcios, comitês ou associações supramunicipais, em parcerias que se disseminam envolvendo municípios e, algumas vezes, o Estado e a iniciativa privada.
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Alguns são exemplares, como o Consórcio do Grande ABC. Outros, porém, são representativos de subespaços da aglomeração, segmentados em recortes temáticos, territoriais e interesses políticos, pouco representativos das organizações e das demandas efetivamente regionais e coletivas. Qualquer deles enfrenta o que Daniel (2003) chamava de “forças centrífugas”, quais
Consórcio intermunicipal representativo de um processo de integração regional, em funcionamento desde o início da década de 1990. Congrega sete governos municipais, além de entidades públicas e privadas da região. Associa-se a uma Agência de Desenvolvimento Econômico e, a despeito dos conflitos e embates, vem apresentando resultados satisfatórios no que concerne à ações cooperadas entre os municípios, o Estado e a sociedade civil.
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sejam, forças contrárias ao processo de integração regional e que provêem de diferentes origens e interesses, sejam político-partidários, sejam de lideranças de instituições da sociedade civil, além dos conflitos municipais decorrentes de diferentes objetivos, dada a diferente problemática enfrentada, e aqueles, não desprezíveis, de natureza simbólica.
As iniciativas dessa ordem são enfraquecidas por não deterem o poder de controle dos organismos institucionais e dos recursos necessários à implementação das suas decisões, rebatendo, ainda, em um Estado não organizado a partir de um projeto global que inclua a definição de diretrizes nacionais comprometidas com o controle social das políticas públicas – a despeito de ser a gestão de responsabilidade do Estado, envolvendo direitos individuais e coletivos (presentes e futuros) que garantam a redução de desigualdades socioespaciais, o alcance da cidadania e o efetivo alargamento da democracia.
O que temos, hoje, são mecanismos de cooperação entre municípios, com problemas institucionais e de financiamento. A falta de uma fonte de recursos permanente que apóie uma política nacional metropolitana é uma questão que tem de ser enfrentada, como outros mecanismos de financiamento possíveis.
Assim, o desenho atual da gestão metropolitana, colocado na Constituição, contém entraves de natureza institucional, política e de financiamento, e ainda não se tem clareza de como enfrentar a questão sob o desenho institucional posto, sem a repactuação da federação em torno da questão metropolitana. Os recortes metropolitanos criados não vêm a constituir uma dimensão política, além de que há uma gama de regiões sem um arcabouço que as estruture enquanto espacialidades. Fatos que se agravam diante da inexistência de uma identidade ou uma percepção da dimensão metropolitana, uma ausência da “consciência metropolitana”, que se configura na inexistência de pressão popular para a criação e implementação de programas e políticas pertinentes, reforçando a baixa prioridade política reservada ao tema (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2003).
Além da falta de sustentabilidade institucional, financeira e política, o debate sobre a questão metropolitana coloca como uma das questões centrais a falta de sustentabilidade econômica das regiões metropolitanas, embora seja nítida a percepção da metrópole como uma das principais forças produtivas. É na metrópole, também, que a dimensão territorial das políticas sociais – os efeitos no território dos processos de marginalização social – se expressam de maneira mais contundente. As RMs não têm estruturas gerenciais para dar apoio às suas cadeias produtivas, desprezando a riqueza que estas regiões representam. Além disso, a estratégia de desenvolvimento econômico em curso não incorporou a dimensão territorial, regional ou metropolitana, e os interesses econômicos em pouco se agregam à escala metropolitana, circunscrevendo-se a alguns trechos das áreas metropolitanas.
Por fim, quando se quer arrolar justificativas para a crise das regiões metropolitanas, há que se tocar na essência de que ela é pertinente à própria crise do sistema de desenvolvimento adotado pelo país e que está afeta à mesma lógica que deu origem ao processo de metropolização e que comanda a produção global do espaço urbano.
MAPAS, GRÁFICOS, QUADROS e TABELAS
MAPA 1 – REGIÕES METROPOLITANAS INSTITUCIONALIZADAS
RMs sobre aglomerações
urbanas de caráter metropolitano
Polarizadas por Metrópoles Globais
SP Rio de Janeiro
São Paulo RJ
Polarizadas por Metrópoles Nacionais
MG Brasília
Belo Horizonte
DF Curitiba
PR Fortaleza
CE Porto Alegre
RS Recife
PE Salvador
BA
Polarizadas por Metrópoles Regionais
PA Campinas
Belém
SP Goiânia
GO
FONTES: IPEA/IBGE/UNICAMP; IPARDES
RMs sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano
Polarizadas por Centros Regionais
SP Florianópolis
Baixada SantistaSC
João Pessoa
PB Londrina
PR Maceió
AL Natal
RN São Luís
MA Vitória
ES
Polarizadas por Centros Sub-Regionais
SC Foz do Itajaí
Carbonífera
SC Maringá
PR Norte/Nordeste Catarinense
SC Tubarão
SC Vale do Aço
MG Vale do Itajaí
SC
MAPA 2 – POPULAÇÃO TOTAL DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000
17,9 milhões 10,7 milhões entre 2 e 5 milhões entre 1 e 2 milhões entre 500 mil e 1 milhão menor que 500 mil População (habitantes)
Polarizadas por metrópoles globais Polarizadas por metrópoles nacionais e regionais Polarizadas por centros regionais e sub-regionais
FONTES: IBGE; IPARDES
Inclui áreas de expansão metropolitana ou colar metropolitano.
MAPA 3 – MASSA DE RENDIMENTOS DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000
(R$)
8,7 bilhões
4,9 bilhões
entre 1 e 2 bilhões
entre 500 milhões e 1 bilhão
entre 100 milhões e 500 milhões
menor que 100 milhões
Polarizadas por metrópoles globais Polarizadas por metrópoles nacionais e regionais Polarizadas por centros regionais e sub-regionais
FONTES: PNUD; IPARDES
Inclui áreas de expansão metropolitana ou colar metropolitano.
MAPA 4 – NÚMERO DE POBRES NAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000
População (habitantes)
maior que 2 milhões
entre 1 e 2 milhões
entre 500 mil e 1 milhão
entre 100 mil e 500 mil
menor que 100 mil
Polarizadas por metrópoles globais
Polarizadas por metrópoles nacionais e regionais
Polarizadas por centros regionais e sub-regionais
FONTES: PNUD; IPARDES
Pobres: pessoas com renda domiciliar per capita abaixo de 1/2 salário mínimo.
Inclui áreas de expansão metropolitana ou colar metropolitano.
MAPA 5 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000
Acima de 0,800 Abaixo 0,800 Abaixo do IDH-M do Brasil (0,766)
FONTE: PNUD NOTA: Este dado não está disponível para a RM de João Pessoa
MAPA 6 – ÍNDICE DE CARÊNCIA HABITACIONAL NAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000
Baixa Carência (>0,80)
Alta Carência (<0,80) Situações mais Críticas (<0,60) FONTE: Observatório das Metrópoles-IPPUR/FASE NOTA: Este dado não está disponível para as RMs de Maceió, Carbonífera, Foz do Itajaí, João Pessoa e Tubarão % A.A. % A.A. GRÁFICO 1 – CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS POLARIZADAS POR METRÓPOLES – 1991 - 2000 Colar metropolitano Demais municípios GOIÂNIA BRASÍLIA BELÉM CURITIBA BELO HORIZONTE SALVADOR CAMPINAS FORTALEZA SÃO PAULO PORTO ALEGRE RECIFE RIO DE JANEIRO Pólo 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 FONTES: IBGE; IPARDES GRÁFICO 2 – CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS POLARIZADAS POR CENTROS REGIONAIS OU SUB-REGIONAIS – 1991-2000 NORTE/NORDESTE CATARINENSE FOZ DO RIO ITAJAÍ NATAL FLORIANÓPOLIS MARINGÁ SÃO LUÍS Colar metropolitano VITÓRIA ou área de expansão TUBARÃO Demais municípios Pólo BAIXADA SANTISTA VALE DO ITAJAÍ CARBONÍFERA MACEIÓ JOÃO PESSOA 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 VALE DO AÇO LONDRINA FONTES: IBGE; IPARDES GRÁFICO 3A - POPULAÇÃO ECONOMICAMENTE ATIVA DAS REGIÕES METROPOLITANAS E DEMAIS MUNICÍPIOS DO BRASIL – 2000 RMs Polarizadas por: PEA RMs - 43% Metrópoles Globais Metrópoles Nacionais Metrópoles Regionais Centros Regionais Centros Sub-Regionais Demais Municípios: Municípios Não-metropolitanos FONTES: IPEA/IBGE/UNICAMP; IBGE;IPARDES GRÁFICO 3B - POPULAÇÃO OCUPADA DAS REGIÕES METROPOLITANAS E DEMAIS MUNICÍPIOS DO BRASIL – 2000 RMs Polarizadas por: PO RMs - 42% Metrópoles Globais Metrópoles Nacionais Metrópoles Regionais Centros Regionais Centros Sub-Regionais Demais Municípios: Municípios Não-metropolitanos FONTES: IPEA/IBGE/UNICAMP; IBGE;IPARDES GRÁFICO 3C - POPULAÇÃO OCUPADA NA INDÚSTRIA DAS REGIÕES METROPOLITANAS E DEMAIS MUNICÍPIOS DO BRASIL – 2000 RMs Polarizadas por: PO Ind. RMs - 49% Metrópoles Globais Metrópoles Nacionais Metrópoles Regionais Centros Regionais Centros Sub-Regionais Demais Municípios: Municípios Não-metropolitanos FONTES: IPEA/IBGE/UNICAMP; IBGE;IPARDES GRÁFICO 3D - POPULAÇÃO DESEMPREGADA DAS REGIÕES METROPOLITANAS E DEMAIS MUNICÍPIOS DO BRASIL – 2000 RMs Polarizadas por: População Desempregada RMs - 52% Metrópoles Globais Metrópoles Nacionais Metrópoles Regionais Centros Regionais Centros Sub-Regionais Demais Municípios: Municípios Não-metropolitanos FONTES: IPEA/IBGE/UNICAMP; IBGE;IPARDES GRÁFICO 4 – PROPORÇÃO DE PESSOAS COM RENDA DOMICILIAR PER CAPITA ABAIXO DE R$ 75,00 (1/2 SM) - 2000 RMs sobre aglomerações urbanas de caráter metropolitano Rio de Janeiro 17,82 % São Paulo 14,09 % Belo Horizonte 20,05 % Curitiba 14,94 % Recife 37,03 % Salvador 34,61 % Campinas 10,30 % Baixada Santista 14,33 % Florianópolis 9,00 % Londrina 14,66 % Maceió 43,47 % Natal 35,74 % São Luís 42,49 % Vitória 21,65 % Carbonífera 10,93 % Foz do Itajaí 13,50 % Maringá 13,66 % Norte/Nordeste Catarinense 11,95 % Tubarão 10,66 % Vale do Itajaí 5,93 % Polarizadas por Metrópoles Globais Polarizadas por Metrópoles Regionais Goiânia 16,71 % Porto Alegre 14,13 % Polarizadas por Metrópoles Nacionais Polarizadas por Centros Sub-Regionais Polarizadas por Centros Regionais RMs sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano Brasília 21,56 % Belém 32,62 % Fortaleza 39,74 % Vale do Aço 23,16 % João Pessoal 37,30 % 0 % FONTES: PNUD; IPARDES GRÁFICO 5 - NÚMERO DE PESSOAS POBRES, POR CATEGORIA DE PÓLO, DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL – 2000 6.000.000 1991 2000 4.000.000 2.000.000 0 Metrópoles Metrópoles Metrópoles Centros Centros Globais Nacionais Regionais Regionais Sub-Regionais 1991 2000 BRASILRMs 58.888.44513.081.911 55.833.386 14.443.861 FONTES: PNUD; IPARDES GRÁFICO 6 - RENDIMENTO MÉDIO DO TRABALHO DIFERENÇA ENTRE O VALOR DO PÓLO E DA RM – BRASIL - 2000 RMs sobre aglomerações urbanas de caráter metropolitano Polarizadas por Metrópoles Globais Rio de Janeiro 22,6% São Paulo 14, % Porto Alegre 42,7 % Belo Horizonte 29,5 % Recife 27,6 % Curitiba 25,2 % Brasília 17,6 % Fortaleza 14,2 % Salvador Campinas 25,2 % Goiânia 20,7 % Belém 11,2 % Vitória 63,7 % Baixada Santista 45,7 % Florianópolis 25,0 % João Pessoa 17,3 % Natal 14,4 % Londrina 11,7 % Maceió 10,0 % São Luís 6,9 % Polarizadas por Centros Sub-Regionais Maringá 21,2 % Carbonífera 14,2 % Tubarão 8,9 % Vale do Itajaí 8,0 % Vale do Aço 5,6 % Norte/Nordeste Catarinense 2,0 % Foz do Itajaí 0,5 % FONTES: PNUD; IPARDES Polarizadas por Centros Regionais Polarizadas por Metrópoles Nacionais Polarizadas por Metrópoles Regionais 0 % 6,1 %RMs sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano QUADRO 1 - UNIDADES REGIONAIS INSTITUCIONALIZADAS - BRASIL - 2003 UNIDADE INSTITUCIONALIZADA REGIÃO UF LEI DE CRIAÇÃO1 NÚMERO DE MUNICÍPIOS2 Região Metropolitana (RM) instituída por lei federal Belém NORTE PA 14/1973 5 Belo Horizonte SUDESTE MG 14/1973 34 Curitiba SUL PR 14/1973 26 Fortaleza NORDESTE CE 14/1973 13 Porto Alegre SUL RS 14/1973 31 Recife NORDESTE PE 14/1973 14 Salvador NORDESTE BA 14/1973 10 São Paulo SUDESTE SP 14/1973 39 Rio de Janeiro SUDESTE RJ 20/1974 17 RM instituída por lei estadual Baixada Santista SUDESTE SP 815/1996 9 Campinas SUDESTE SP 870/2000 19 Carbonífera SUL SC 221/2002 7 Florianópolis SUL SC 162/1998 9 Foz do Itajaí SUL SC 221/2002 5 Goiânia CENTRO OESTE GO 27/1999 11 João Pessoa NORDESTE PB 59/2003 9 Londrina SUL PR 81/1998 8 Maceió NORDESTE AL 18/1998 11 Maringá SUL PR 83/1998 9 Natal NORDESTE RN 152/1997 8 Norte/Nordeste Catarinense SUL SC 162/1998 2 Tubarão SUL SC 221/2002 3 Vale do Aço SUDESTE MG 51/1998 4 Vale do Itajaí SUL SC 162/1998 5 Grande São Luís NORDESTE MA 38/1998 4 GrandeVitória SUDESTE ES 58/1995 7 Região integrada de desenvolvimento (RIDE) Brasília CENTRO OESTE DF/GO/MG 94/1998 22 Grande Teresina NORDESTE PI/MA 112/2001 13 Juazeiro/Petrolina NORDESTE BA/PE 113/2001 8 Área de expansão metropolitana (AEM), colar metropolitano (CM) ou região de desenvolvimento integrado (RDI) AEM da RM Carbonífera SUL SC 221/2002 3 AEM da RM de Florianópolis SUL SC 162/1998 13 AEM da RM Foz do Itajaí SUL SC 221/2002 4 AEM da RM Norte/Nord. Catarin. SUL SC 162/1998 18 AEM da RM Tubarão SUL SC 221/2002 15 AEM da RM Vale do Itajaí SUL SC 162/1998 11 CM da RM de Belo Horizonte SUDESTE MG 56/2000 14 CM da RM do Vale do Aço SUDESTE MG 51/98 22 Aglomerações Urbanas Nordeste Riograndense SUL RS 10.335/94 10 Pelotas SUL RS 9.184/90 5 TOTAL RMS3 26 419 TOTAL RIDES 3 43 TOTAL AGLOMERAÇÕES URBANAS 2 15 FONTES: Legislações específicas (1) Refere-se à principal legislação, no caso de unidades cuja composição foi alterada por mais de uma lei. (2) Considera as alterações sofridas pela composição original, até outubro de 2003. (3) Inclui respectivas áreas de expansão ou colar metropolitano. TABELA 1 - INDICADORES GERAIS SOBRE AS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL, SEGUNDO CLASSES REGIÃO METROPOLITANA (RM) UF NÚM. DE MUNICÍPIOS POPULAÇÃO TOTAL 2000 PART. NA POP. DO BRASIL (%) PART. POP. PÓLO/RM TAXA CRESC. 1991/2000 (%a.a.) GRAU URB. 2000 (%) RMs sobre aglomerações urbanas de caráter metropolitano Polarizadas por Metrópoles Globais São Paulo SP 39 17.878.703 10,53 58,36 1,7 95,8 Rio de Janeiro RJ 17 10.710.515 6,31 54,69 1,1 99,5 subtotal 56 28.589.218 16,84 56,99 1,5 97,1 Polarizadas por Metrópoles Nacionais Belo Horizonte MG 34 4.357.942 2,57 51,37 1,5 97,5 Brasília DF 22 2.952.276 1,74 69,48 3,6 93,3 Curitiba PR 26 2.768.394 1,63 57,34 3,1 91,2 Fortaleza CE 13 2.984.689 1,76 71,75 2,5 96,5 Porto Alegre RS 31 3.718.778 2,19 36,59 1,7 95,5 Recife PE 14 3.337.565 1,97 42,63 1,5 96,9 Salvador BA 10 3.021.572 1,78 80,86 2,2 98,4 subtotal 150 23.141.216 13,63 56,90 2,4 95,8 Polarizadas por Metrópoles Regionais Belém PA 5 1.795.536 1,06 71,32 2,8 97,7 Campinas SP 19 2.338.148 1,38 41,46 2,6 97,1 Goiânia GO 11 1.639.516 0,97 66,67 3,3 98,4 subtotal 35 5.773.200 3,40 57,91 2,8 97,6 RMs sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano Polarizadas por Centros Regionais Baixada Santista SP 9 1.476.820 0,87 28,30 2,2 99,6 Florianópolis SC 9 709.407 0,42 48,25 3,3 94,9 Londrina PR 8 678.032 0,40 65,94 1,8 94,5 Maceió AL 11 989.182 0,58 80,65 2,6 96,6 Natal RN 8 1.097.273 0,65 64,92 2,7 87,4 João Pessoa PB 9 945.503 0,56 63,24 2,1 94,9 São Luís MA 4 1.070.688 0,63 81,26 3,0 81,9 Vitória ES 7 1.438.596 0,85 20,32 2,7 98,3 subtotal 65 8.405.501 4,95 52,22 2,6 93,4 Polarizadas por Centros Sub-Regionais Carbonífera SC 7 289.272 0,17 58,91 2,0 85,1 Foz do Itajaí SC 5 319.389 0,19 46,18 4,1 96,3 Maringá PR 9 479.324 0,28 60,22 2,5 95,3 Norte/Nordeste Catarinense SC 2 453.249 0,27 94,78 2,4 96,4 Tubarão1 SC 3 117.830 0,07 75,08 1,5 77,4 Vale do Aço MG 4 399.580 0,24 53,18 1,9 99,0 Vale do Itajaí SC 5 399.901 0,24 65,47 2,5 88,9 subtotal 35 2.458.545 1,45 65,17 2,5 93,1 Área de expansão metropolitana (AEM) ou colar metropolitano (CM) AEM da RM Carbonífera SC 3 35.475 0,02 52,79 0,0 62,4 AEM da RM de Florianópolis SC 13 106.908 0,06 21,98 0,8 59,0 AEM da RM Foz do Itajaí SC 4 56.200 0,03 46,03 6,5 92,7 AEM da RM Norte/Nord. Catarin. SC 18 453.733 0,27 23,91 2,8 80,9 AEM da RM Tubarão SC 15 206.761 0,12 23,01 1,3 66,1 AEM da RM Vale do Itajaí SC 11 158.264 0,09 48,06 2,2 78,1 CM da RM de Belo Horizonte MG 14 461.346 0,27 40,07 2,1 91,4 CM da RM do Vale do Aço MG 22 163.493 0,10 11,94 0,3 64,0 subtotal 100 1.642.180 0,97 27,07 2,0 78,6 TOTAL RMS 441 70.009.860 41,23 55,64 2,0 95,7 BRASIL 5.560 169.799.170 100,00 -1,6 81,2 FONTES: IBGE - Censo Demográfico; PNUD - Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2003; IPEA - Configuração..., 2002 (1) Único pólo que não se enquadra nas categorias da rede urbana do Brasil, segundo IPEA, 2002. TABELA 2 - INDICADORES DE MERCADO DE TRABALHO, RENDIMENTO E POBREZA NAS REGIÕES METROPOLITANAS DO BRASIL - 2000 REGIÃO METROPOLITANA (RM) PEA PESSOAS OCUPADAS DESEMPREGADOS 1 TAXA DE DESEMPREGO 2 (%) MASSA DE RENDIMENTO 3 (R$ 1.000) Total Ind. Transf. RMs sobre aglomerações urbanas de caráter metropolitano Polarizadas por Metrópoles Globais São Paulo 8.960.219 7.204.014 1.411.851 1.756.205 19,60 8.662.740 Rio de Janeiro 4.997.880 4.106.583 427.036 891.297 17,83 4.886.562 subtotal 13.958.099 11.310.597 1.838.887 2.647.502 18,97 13.549.302 Polarizadas por Metrópoles Nacionais Belo Horizonte 2.174.550 1.768.767 252.172 405.783 18,66 1.721.380 Brasília 1.420.209 1.174.317 70.556 245.892 17,31 1.354.316 Curitiba 1.386.431 1.182.150 194.552 204.281 14,73 1.267.830 Fortaleza 1.281.406 1.060.550 176.136 220.856 17,24 744.334 Porto Alegre 1.860.360 1.582.423 336.884 277.937 14,94 1.699.966 Recife 1.441.353 1.104.499 120.245 336.854 23,37 923.555 Salvador 1.507.059 1.126.792 103.156 380.267 25,23 932.893 subtotal 11.071.368 8.999.498 1.253.701 2.071.870 18,71 8.644.273 Polarizadas por Metrópoles Regionais Belém 785.516 633.268 59.215 152.248 19,38 484.682 Campinas 1.185.351 992.636 236.837 192.715 16,26 1.091.659 Goiânia 838.958 733.432 114.685 105.526 12,58 654.371 subtotal 2.809.825 2.359.336 410.737 450.489 16,03 2.230.711 RMs sobre aglomerações urbanas de caráter não-metropolitano Polarizadas por Centros Regionais Baixada Santista 715.553 564.390 55.623 151.163 21,13 643.754 Florianópolis 351.578 307.465 29.409 44.113 12,55 370.546 Londrina 347.137 300.825 49.847 46.312 13,34 260.069 Maceió 414.455 316.782 27.985 97.673 23,57 241.372 Natal 468.992 383.967 43.646 85.025 18,13 304.347 João Pessoa 406.307 327.753 35.681 78.554 19,33 244.755 São Luís 461.395 362.547 28.104 98.848 21,42 215.745 Vitória 704.727 578.160 71.186 126.567 17,96 530.565 subtotal 3.870.144 3.141.889 341.481 728.255 18,82 2.811.153 Polarizadas por Centros Sub-Regionais Carbonífera 137.353 121.629 33.309 15.724 11,45 101.917 Foz do Itajaí 153.716 133.258 22.195 20.458 13,31 130.099 Maringá 246.895 215.176 37.835 31.719 12,85 176.127 Norte/Nordeste Catarinense 218.107 184.137 Tubarão4 58.123 50.953 59.483 10.551 33.970 7.170 15,57 12,34 179.47440.650 Vale do Aço 182.123 145.866 32.400 36.257 19,91 114.576 Vale do Itajaí 217.484 198.582 79.514 18.902 8,69 171.883 subtotal 1.213.801 1.049.601 275.287 164.200 13,53 914.726 Área de expansão metropolitana (AEM) ou colar metropolitano (CM) AEM da RM Carbonífera 15.669 14.146 3.380 1.523 9,72 10.394 AEM da RM de Florianópolis 54.021 50.735 12.086 3.286 6,08 29.822 AEM da RM Foz do Itajaí 26.169 22.528 2.441 3.641 13,91 22.217 AEM da RM Norte/Nord. Catarin. 222.214 199.327 69.611 22.887 10,30 138.572 AEM da RM Tubarão 97.961 89.491 19.472 8.470 8,65 58.381 AEM da RM Vale do Itajaí 84.422 78.617 35.490 5.805 6,88 56.454 CM da RM de Belo Horizonte 220.688 186.046 35.730 34.642 15,70 122.566 CM da RM do Vale do Aço 61.283 50.650 4.256 10.633 17,35 20.415 subtotal 782.427 691.540 182.466 90.887 11,62 458.821 TOTAL DAS RMs 33.705.664 27.552.461 4.302.559 6.153.203 18,26 28.608.987 BRASIL 77.467.473 65.629.890 8.757.040 11.837.583 15,28 50.498.754 Participação no total Brasil RMs polarizadas por Metrópoles Globais 18,02 17,23 21,00 22,37 18,97 26,83 RMs polarizadas por Metrópoles Nacionais 14,29 13,71 14,32 17,50 18,71 17,12 RMs polarizadas por Metrópoles Regionais 3,63 3,59 4,69 3,81 16,03 4,42 RMs polarizadas por Centros Regionais 5,00 4,79 3,90 6,15 18,82 5,57 RMs polarizadas por Centros Sub-Regionais 1,57 1,60 3,14 1,39 13,53 1,81 Área de expansão metropolitana ou colar metropolitano1,01 1,05 2,08 0,77 11,62 0,91 TOTAL DAS RMs 43,51 41,98 49,13