Document Details
Federations Magazine Article
Austria and Switzerland take different paths

One in and one outside the EU
Austria and Switzerland
take different paths
Austria and Switzerland have much in common. Both
are democracies with federal governments; both are
small, with populations of about eight million and seven
million, respectively; both inhabit a sometimes hostile
Alpine geography in the middle of Europe; and they
share a border. But their histories have been very
different, and in recent decades each has reached its own
accommodation with its European neighbours. For
Austria, that has meant membership in the European
Union, while for Switzerland, it has led to an emphatic
independence and a number of carefully negotiated
compromises to enable it to do business with the EU.
Austria was a relative latecomer to the EU, arriving long
after the six founding members (Belgium, France, Italy,
Luxembourg, the Netherlands and West Germany) signed
the Treaty of Rome establishing the European Economic
Community (EEC) in 1957. Under Austria’s 1955 state
treaty that restored its independence after the Second
World War, it was required not only to remain strictly
neutral, but also to abstain from any direct or indirect
political or economic union with Germany. In 1960, it
became one of the founding members of the European
Free Trade Association (EFTA) that grouped together
Britain, Denmark, Norway, Portugal, Sweden and
Switzerland. This provided a framework for dismantling
trade barriers without the political obligations involved in
EEC membership.
Austria in the “other economic union”
The arrangement proved satisfactory until 1986, when the
European Community (EC, its new name after 1965)
embarked on a plan for closer integration. Under the
Single European Act, it aimed to establish a single
internal market within the EC that would allow the free
movement of people, goods, services and capital among
all its members. The EFTA countries, meanwhile, started
negotiations to set up a European Economic Area in the
hope of sharing some of the benefits of the single market.
But Austria was disappointed by the terms that were
offered and decided to pull out.
Thanks to the political changes
taking place in Central and Eastern
Europe, Austria in 1989 felt able to
submit an application to join the
EC. Following successful
negotiations, more than 66 per cent
of its people voted for entry in a
referendum in April 1994, and at
the beginning of 1995, it became a
full member. It embraced the
European Monetary Union in 1999
and adopted euro notes and coins
in 2002.
For a country that depended on the
European Union for about 70 per
cent of its trade it seemed to make
sense to seek membership. This not
only meant that Austria was able to
take full advantage of the single
European market, but also that it
would be able to influence any
future developments from the
inside. Admittedly, a country with
eight million people might not
carry much clout in a union whose member countries
have a population of 450 million (and more to come), but
it will have more influence than an outsider.
EU expansion to the East affects Austria
Austria arrived in time to get involved in the negotiations
for the EU’s enlargement to the east, a subject close to its
heart. It had mixed feelings about such expansion. On the
plus side, the entry of eight eastern European countries in
2004 meant that, for the first time, Austria was entirely
surrounded by other EU countries, so it no longer had to
police a huge border with non-members. The entry of all
those new members also opened up new business
opportunities and created jobs at home. On the minus
side, the much lower wages and standards of living in the
accession countries were seen as bringing more
competition and an influx of foreign workers who
undercut the domestic labour force.
Austria’s doubts about enlargement showed up in a
marked decline in the EU’s popularity after its accession.
Matters were made worse by tight fiscal policies adopted
by the government to comply with EU rules and Austrian
job losses caused by foreign takeovers. But what caused
particular anger in Austria was the EU’s collective
response to its 1999 elections. These brought big gains for
the right-wing, anti-immigration Freedom Party, which
was invited into a coalition led by the centre-right
People’s Party. Fearing that Austria might slide toward
right-wing extremism, all other EU countries suspended
bilateral contacts in early 2000. This prompted the
resignation of the party’s colourful leader, Jörg Haider,
though the party remained in the coalition. The other EU
states eventually resumed normal relations. But the
Austrians felt offended by what they saw as interference
in their internal affairs. The recent Austrian elections in
October gave the Social Democrats a two-seat edge over
the conservative People’s Party, with whom they were
negotiating a coalition in mid-October. The new
government coalition is likely to exclude the Freedom
Party, removing this particular bone of contention.
In any case, relations with the EU have become somewhat
more cordial recently. In spring 2005, Austria ratified the
proposed new EU constitution (although its rejection by
the French and the Dutch soon afterward in effect killed it
off). In the first half of 2006, Austria held the rotating
presidency of the EU, which was generally seen as a
success and improved both Austria’s image in the EU and
the EU’s image among Austrians. But Austrians still
grumble that as EU members they have to go along with
everything that is decided in Brussels, whereas
Switzerland next door avoids the obligations of
membership while still gaining many of the advantages.
And other problems might lie ahead. For example,
Austria has made it clear it is opposed to Turkish
accession to the EU, and might hold a referendum if the
EU approves it. If the Austrian people say no, that would
create a tricky situation.
Switzerland’s special case
But even if Austria’s enthusiasm has waxed and waned,
the country has at least worked within the EU.
Switzerland has preferred to go it alone, instead. That
should come as no surprise: the country has always been
wary of joining international organizations. Even so, in
1992, having successfully completed negotiations for
joining the European Economic Area, it actually filed an
application for EU membership. But in a referendum later
that year, the Swiss people turned down the carefully
negotiated EEA agreement by the narrowest of margins.
That obliged the Swiss government to put its EU
application on ice, where it is likely to remain for the
foreseeable future.
Yet Switzerland still had to find a way of doing business
with the EU, with which its economy is highly integrated.
For many years, it had been in the habit of aligning its
legislation in areas such as banking, insurance,
competition and product liability with that of its EU
neighbours to speed the flow of goods and services. But
more co-ordination was needed, and in 1994 Switzerland
opened negotiations with the EU on a number of sectoral
dossiers dubbed “Bilaterals I.” Five years later, agreement
was reached in seven areas: the free movement of people;
air and land transport; agriculture; technical barriers to
trade; public procurement; and research. In 2000, the
results were approved by the Swiss people by a twothirds
majority in a referendum.
Swiss sign Bilaterals II with EU
However, it soon became clear that a further round of
negotiations was needed (“Bilaterals II”), partly because
not all the issues from the first round had been resolved,
but more importantly because new ones had emerged.
This time, the agenda included Swiss participation in the
EU’s arrangements for fighting crime and for asylum
policy, known as Schengen-Dublin, as well as combating
fraud and the taxation of savings. This last item proved
particularly contentious because the Swiss felt it would
threaten their banking secrecy, an important competitive
advantage in their financial services industry. A
compromise was eventually reached and the Bilaterals II
agreements have now also been signed and ratified. The
cantons took part in negotiating Bilaterals II because
Switzerland’s major constitutional revision of 1999 gave
the cantons the right to participate in the making of
foreign policy, in particular in international negotiations
pertaining to their exclusive powers. This development
was intended to offset the gradual loss of cantonal self-rule due to the pressures of increased international
co-operation in bodies such as the EU.
The problem for Switzerland is that the EU is constantly
evolving, so the agreements will have to keep being
updated, opening up the prospect of never-ending
negotiations. Over time, the EU might become less
willing to enter into such negotiations and less prepared
to make concessions. Meanwhile, Switzerland has no
input into the decisions made in Brussels.
Many Swiss argue that despite these drawbacks,
Switzerland is actually better off outside the EU. As a
member, it would have to pay a hefty annual membership
fee (although even as an outsider, it makes a financial
contribution in return for access to the EU market). If
Switzerland were to join the euro zone, it would also
have to abandon its cherished Swiss franc, which might
push up interest rates by a percentage point or two. The
country’s banking secrecy would become increasingly
difficult to maintain, and its system of value-added tax
would have to be adapted. Even its farmers would be less
On the other hand, Switzerland would clearly gain from
automatic access to a huge market on its doorstep, and
from the opportunity to help shape EU policies from the
inside. Swiss Europhiles also believe that EU entry would
administer a positive shock to their country, rousing it
from its complacency, increasing competition and
reducing its egregiously high price levels. In recent
decades, economic growth in Switzerland has been far
slower than in its European neighbours, including
Austria, so the Swiss are no longer much richer than
everyone else around. But there are many reasons for
that, only some of them related to keeping out of the EU.
Indeed, many analysts agree that in economic terms, the
advantages and disadvantages of Swiss membership are
fairly evenly balanced. In the end, the decision will be a
political one. The recent electoral gains of the anti-EU
Swiss People’s Party have made EU entry in the
foreseeable future that much less likely.
But the main reason why Switzerland is likely to stay out
for quite some time is its system of federalism and direct
democracy. Were it to join, it would have to accept the
entire body of legislation on which the existing Union is
based — the acquis communautaire — without being able
to pick and choose. And once in, it would have to fall in
with the EU’s policies, whether it liked them or not. That
would be hard to swallow for a country that invariably
consults its people about almost every major decision at
every level of government. The Swiss government has
commissioned a study, due out this year, to look at the
options for its future relations with the EU, but no one is
expecting quick results.
The two Alpine republics have found different ways of
living with the EU, in one case on the inside, in the other
on the outside. Each has made the choice that best suits
its political system. Both choices carry risks. But given
that both countries remain rich and successful, it would
be hard to argue that one is better than the other.

Uno dentro y otro fuera de la Unión Europea
Austria y Suiza toman
caminos diferentes
Austria y Suiza tienen mucho en común. Ambos países
tienen regímenes democráticos con gobiernos federales; ambos
ocupan un territorio pequeño, con poblaciones de alrededor
de ocho millones y siete millones, respectivamente; ambos se
asientan en una geografía alpina en el centro de Europa que en
ocasiones les es hostil, y comparten una frontera. Sin embargo,
su historia ha sido muy diferente, y en las décadas recientes
cada uno ha tenido su propio lugar entre sus vecinos europeos.
Para Austria, ello ha significado una membresía en la Unión
Europea mientras que a Suiza le ha representado una enfática
independencia y varios acuerdos cuidadosamente gestionados
que le permitan establecer relaciones de negocios con la UE.
El ingreso de Austria a la Unión Europea fue relativamente
tardío, muy posterior a que los seis miembros fundadores
(Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y
Alemania Occidental) firmaran el Tratado de Roma por el
que se estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) en
1957. El Tratado de Estado de Austria de 1955 que restauraba
la independencia del país después de la Segunda Guerra
Mundial, requería no sólo su estricta neutralidad, sino también
su abstracción de cualquier unión económica o política, directa
o indirecta, con Alemania. En 1960, se convirtió en uno de
los miembros fundadores de la Asociación Europea de Libre
Comercio (AELC) que agrupó a Gran Bretaña, Dinamarca,
Noruega, Portugal, Suecia y Suiza, y sirvió de marco para el
desmantelamiento de barreras comerciales sin las obligaciones
políticas a que estaban sujetos los miembros de la CEE.
Austria en la “otra unión económica”
Este arreglo fue satisfactorio hasta 1986, cuando la Comunidad
Europea (CE, nuevo nombre adoptado después de 1965), se
embarcó en un plan de mayor integración. Mediante el Acta
Única Europea se propuso establecer un mercado interno
único dentro de la CE que permitiera el libre tránsito de
personas, bienes, servicios y capital entre todos sus miembros.
Mientras tanto, los países de la AELC iniciaron negociaciones
para establecer un Área Económica Europea con la esperanza
de compartir algunos de los beneficios del mercado único.
Los términos propuestos decepcionaron a Austria, y decidió
Gracias a los cambios políticos que tuvieron lugar en la Europa
central y del este, Austria pudo presentar su solicitud para
unirse a la CE en 1989. Después de exitosas negociaciones, más
de 66 por ciento de su población votó a favor del ingreso en
un referendo celebrado en abril de 1994, y a
principios de 1995 se convirtió en miembro
de pleno derecho. Se incorporó a la Unión
Monetaria Europea en 1999 y adoptó el euro
como moneda en 2002.
Era lógico que un país cuyo comercio
dependía en aproximadamente 70 por
ciento de la Unión Europea, buscara esa
membresía. El ingreso no sólo significaba
que Austria sería capaz de aprovechar
en toda su extensión el mercado único
europeo, sino también que podría influir en
cualquier acontecimiento futuro desde esa
organización. Si bien es cierto que un país
de ocho millones de personas no representa
un gran peso en una Unión cuyos países
miembros cuentan con una población total
de 450 millones (cifra que aumentará),
también cabe considerar que su influencia
será mayor de la que tendría permaneciendo
La expansión hacia el Este afecta a
Austria se incorporó a tiempo para participar en las
negociaciones de expansión de la UE hacia el Este, asunto
que le concierne de cerca. Tenía sentimientos encontrados
al respecto. Del lado positivo, el ingreso de ocho países de
Europa oriental en 2004 significaba que, por primera vez,

Una mujer sostiene billetes de 50 euros y 100 francos suizos. Ambos pueden ser retirados de
los cajeros automáticos en Ginebra, Suiza.
Barbara Beck es editora en jefe del área de encuestas de The
Economist. Vive en Londres. Es autora de E-trends: what the future
holds in the e-world (2002, Economist Books), y de la encuesta
especial de 2004 de The Economist “Is Switzerland still a special
case?” [¿Continua siendo Suiza un caso especial?”]

Austria estaría rodeada de países pertenecientes a la UE y
no se vería precisada a seguir vigilando una enorme frontera
con países no miembros. El ingreso de todos esos miembros
también abriría nuevas oportunidades de negocios y crearía
empleos en el país. En el lado negativo, se preveía que los
salarios y los estándares de vida más bajos prevalecientes
en los países de nuevo ingreso traerían consigo mayor
competencia y un flujo de trabajadores extranjeros que
ofrecería una fuerza de trabajo más barata que la nacional.
Después de su ingreso, las dudas de Austria sobre la
expansión se manifestaron mientras la popularidad de la
Unión Europea en el país descendía de manera notable. La
situación empeoró con las severas políticas fiscales que adoptó
el gobierno en cumplimiento de la reglamentación de la UE
y con la pérdida de empleos de los austriacos frente a los
trabajadores provenientes del extranjero. Pero lo que ocasionó
un enojo particular en Austria fue la respuesta colectiva de la
UE a las elecciones de 1999, altamente favorecedoras para el
ala de derecha, el Partido de la Libertad, antiinmigrante, que
fue invitado a formar una coalición encabezada por el Partido
Popular de Austria, de centro derecha. Por temor a que Austria
se desplazara hacia una derecha extrema, todos los países de la
UE suspendieron los contactos bilaterales a principios de 2000.
Esto precipitó la renuncia del singular dirigente del partido,
Jörg Haider, aunque el partido permaneció en la coalición.
Los demás países de la UE eventualmente restablecieron y
normalizaron sus relaciones pero los austriacos se sintieron
ofendidos por lo que consideraron una intromisión en sus
asuntos internos. Las recientes elecciones de octubre pasado
en Austria dieron a los socialdemócratas una ventaja de dos
escaños sobre el conservador Partido Popular, con el que
estaban negociando una coalición a mediados de octubre.
La nueva coalición en el gobierno probablemente excluya al
Partido de la Libertad, eliminando así esta manzana de la
De cualquier forma, recientemente las relaciones con la UE
se han vuelto un poco más cordiales. En la primavera de
2005, Austria ratificó la propuesta de la nueva Constitución
para la UE (que poco después sucumbió ante el rechazo de
los franceses y los holandeses). En el primer semestre de
2006, Austria ocupó la presidencia rotatoria de la UE, que
fue considerada exitosa por todos y que favoreció tanto la
imagen de Austria en la Unión Europea como la de esta
última entre los austriacos. A pesar de todo, los austriacos
siguen quejándose de que como miembros de la UE deben
secundar todo lo que se decida en Bruselas, mientras que
Suiza, su vecino, evita las obligaciones de la membresía pero
obtiene muchas de las ventajas. Asimismo, pueden surgir
otros problemas. Por ejemplo, Austria se ha opuesto con
toda claridad al ingreso de Turquía a la UE y es posible que
convoque a un referendo si la UE lo aprueba. Si el pueblo
austriaco se pronunciara por el no, se crearía una situación
Suiza, un caso especial
A pesar de que el entusiasmo se enfrió y se desvaneció en
Austria, el país, al menos, funcionó dentro de la UE. Suiza, en
cambio, prefirió seguir por su cuenta. Eso no debe sorprender,
este país siempre se ha resistido a unirse a organizaciones
internacionales. A pesar de ello, en 1992, después de finalizar
con éxito las negociaciones para formar parte del Área
Económica Europea, presentó una solicitud de membresía
a la UE. Sin embargo, el pueblo suizo manifestó su rechazo
al tan cuidadosamente negociado acuerdo con el AEE por
el más estrecho margen posible en un referendo celebrado
posteriormente ese mismo año. De esta manera, el gobierno se
vio obligado a congelar la solicitud presentada ante la UE, y
todo indica que así permanecerá en el futuro inmediato.
De todas maneras, Suiza tenía que encontrar la forma de
establecer relaciones de negocios con la UE, a la que su
economía está muy integrada. Durante muchos años, había
acostumbrado alinear su legislación en áreas tales como
la banca, los seguros, la competencia y la responsabilidad
civil con la de sus vecinos de la UE para agilizar el flujo de
bienes y servicios. Sin embargo, se hizo necesaria una mayor
coordinación y, en 1994, Suiza inició negociaciones con la UE
en varios expedientes sectoriales conocidos como “Bilaterales
I”. Cinco años más tarde, se llegó a un acuerdo en siete áreas:
la libre circulación de personas, la transportación aérea y
terrestre, la agricultura, los obstáculos técnicos al comercio, los
mercados públicos y la investigación. En 2000, una mayoría de
dos terceras partes de la población suiza aprobó los resultados
en un referendo.
Suiza firma los Bilaterales II con la UE
Sin embargo, pronto se vio la necesidad de otra ronda de
negociaciones (“Bilaterales II”), en parte porque ciertos puntos
de la primera ronda habían quedado sin resolver, pero sobre
todo porque habían surgido otros nuevos. En esta ocasión,
la agenda incluía la participación de Suiza en las medidas de
la UE relativas a la lucha contra el crimen y al asilo político,
conocidas como Schengen-Dublin, así como el combate al
fraude y los impuestos a los ahorros. Este último punto
resultaba particularmente polémico debido a que a Suiza le
parecía que amenazaba el secreto bancario, que representa
una ventaja competitiva importante en su sector de servicios
financieros. Eventualmente se llegó a un entendimiento y en la
actualidad se han firmado y ratificado los Acuerdos Bilaterales
II. Los cantones tomaron parte en dicha negociación ejerciendo
su facultad de participación en el diseño de la política
exterior, en particular en las negociaciones internacionales
concernientes a sus atribuciones exclusivas, conferida por la
importante revisión de la Constitución Suiza de 1999. Con ello
se buscaba compensar la pérdida gradual de autogobierno de
los cantones originada por presiones de mayor cooperación
internacional en órganos como la UE.
La constante evolución de la UE representa un problema
para Suiza en tanto que los acuerdos deberán actualizarse

El Canciller austriaco Wolfgang Schüssel (izquierda) en la
inauguración de la exposición “Austria en Europa”. – Oficina del
canciller de Austria

permanentemente, lo que abre un panorama de negociaciones
interminables. Con el tiempo, la disposición de la UE para
entablar ese tipo de negociaciones y hacer concesiones podría
disminuir. Por su parte, Suiza no puede hacer ninguna
aportación a las decisiones que se toman en Bruselas.
Muchos suizos opinan que a pesar de estos inconvenientes,
Suiza de hecho está en mejor posición fuera de la UE. Como
miembro, tendría que pagar una elevada cuota anual por su
membresía (aunque, sin pertenecer al organismo, hace una
contribución financiera a cambio del acceso al mercado de la
UE). Si Suiza se incorporara a la eurozona, tendría también
que abandonar su preciado franco suizo, lo que quizá elevaría
las tasas de interés en uno o dos puntos porcentuales. Al país
le sería cada vez más difícil mantener el secreto bancario y
debería modificarse el sistema del impuesto al valor agregado.
Hasta los agricultores estarían menos mimados.
Por otro lado, es evidente que Suiza se beneficiaría del acceso
automático a un enorme y cercano mercado y de la posibilidad
de colaborar en la conformación de las políticas de la UE
al seno de ese organismo. Los suizos que ven con buenos
ojos a la UE piensan que el ingreso a ésta también tendría
un impacto positivo que sacaría al país de su complacencia,
aumentaría la competencia y reduciría los niveles de precios
tan atrozmente elevados. En décadas recientes, el crecimiento
económico de Suiza ha sido considerablemente menor que el
de sus vecinos europeos, incluyendo Austria, por lo que su
riqueza ya no es significativamente superior a la de cualquier
otro país a su alrededor. Los motivos son múltiples y no todos
guardan relación con haber permanecido fuera de la UE.
De hecho, muchos analistas coinciden en que, en términos
económicos, las ventajas y desventajas de su membresía más
o menos se compensan entre sí. A fin de cuentas, la decisión
será de carácter político. Las recientes victorias electorales
del Partido Popular de Suiza, contrario a la UE, ha hecho que
las posibilidades de ingreso de Suiza a la UE en un futuro
próximo disminuyan en gran medida.
Pero el motivo principal por el que Suiza probablemente se
mantenga fuera durante bastante tiempo es su sistema de
federalismo y su democracia directa. De unirse, tendría que
aceptar el conjunto de leyes sobre el que se basa la Unión,
conocido como “el acquis communautaire”, sin poder elegir
unas y descartar otras. Una vez dentro, debe ajustarse a las
políticas de la UE, le gusten o no. Es un trago amargo para un
país que invariablemente consulta a su población con relación
a prácticamente toda decisión importante en cualquiera de
los órdenes de gobierno. El Gobierno suizo ha encargado un
estudio, mismo que deberá estar listo este año, para analizar
las opciones de su futura relación con la UE, pero nadie espera
resultados inmediatos.
Las dos repúblicas alpinas han encontrado distintas maneras
de convivir con la UE, en un caso desde dentro, en el otro,
desde el exterior. Cada una ha hecho la elección que mejor
conviene a su sistema político. Ambas opciones conllevan
riesgos. Pero puesto que ambos países son ricos y exitosos,
sería difícil decir que una es mejor que la otra.