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Berlin’s hangover: a € 61 billion city debt

ver: a € city debt Germany’s capital looks for ways to The court decision not to bail out Berlin “reminds me of the famous metaphor of the shipwrecked person: we all sit in the lifeboat, and a steamship comes by. We wave, but the steamship pursues its course. Now after that, it would be wrong not to try and row the lifeboat to the shore. Even if there is little hope, that’s the only chance we have.”– Thilo Sarrazin, Berlin’s Social Democratic finance minister When the German Constitutional Court refused to order the federal government to bail out Berlin from its accumulated debt of 61 billion euros ($79 billion U.S.), the city was left to its own devices to dig itself out of this massive debt. The court decision, rendered in October 2006, will have implications for years to come. Most of Berlin’s debt, equivalent to more than three times the city’s current annual budget, was created after Germany was reunited in 1990. At the start of the 1990s, Berlin – also one of the 16 Länder, or states that make upthe country – had a manageable debt of 10.8 billion euros ($14 billion U.S.). At that time, Berlin received almost 10 billion euros in aid from the federal government and the EU. By 1995, that amount had shrunk to 5.5 billion euros. Berlin’s financial crisis has been attributed to financial misbehaviour after reunification, when federal “Berlin aid” was reduced significantly,especially before 1995, and the city did nothing to reduce its enormous administrative expenses. Also, Berlin failed to seriously invest in its business infrastructure, with the result that businesses have moved out of Berlin and unemployment has increased, raising the city’s paymentsfor unemployment benefits and social assistance. One additional problem was the scandal and collapse of a city-owned bank, the Berliner Bankgesellschaft, which dug a hole in the budget corresponding to eight per cent of accumulated debt at that point. The court said no This was the backdrop to the Oct. 20 ruling of the Constitutional Court which said Berlin will not receive Karen Horn has been an economic policy editor for Frankfurter Allgemeine Zeitung since 1995. She is based at the newspaper’s headquarters in Frankfurt, specializing in economic and policyextraordinary federal aid in its struggle to overcome its financial crisis. Berlin, the capital of the country, is not in a true “state of need,” the court said, adding that “with high probability,” Berlin should be able to solve its crisis alone. The judges also held that it is “alien” to the existingsystem of federal grants to claim that it is the duty of the federal government (the Bund) to bail out a Land, or state government. These kinds of subsidies – vertical transfer payments by the central government – are admissible only as a last resort; that is, when a financial crisis must be regarded as “extreme,” which implies that the Land has already exhausted all other possible alternatives. In particular, the Constitutional Court said, the relationshipbetween the interest charges of the debt that Berlin has to carry and the taxes it is able to raise is still not “bad enough” to warrant judicial action. The Court was unusually precise in its recommendations, urging that Berlin should raise its rate of trade tax levied on corporate profits, one of the few taxes for which city governments can not determine the but which also are alone to is subsidized by the city of Berlin. Silja Schindler and Jean-Luc perform a modern version of Richard Strauss’s Arabella at the Oper Berlin, to be presented in Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 www.forumfed.org pocket. The Court also recommended that Berlin privatize more, pointing particularly to the 270,000 apartments that are still owned by the city, and which are probably worth about 5 billion euros (about $6.5 billion U.S.). After the ruling was handed down, Thilo Sarrazin, social democratic finance minister of Berlin, insisted that the city, on its metaphorical lifeboat, would not just sit and wait for the next steamship to come by. What he meant was that Berlin would not simply continue its usual financial behaviour, heading for what would sooner or later inevitably become an “extreme” financial crisis, and then turn to the Constitutional Court again. However, this seems to be exactly what is going to happen. Just before the court’s ruling, elections were held to the Abgeordnetenhaus – Berlin’s equivalent of a Land legislature – which gave a slim majorityto the incumbent party, but with slightly different shades of red shared by the social democrats (SPD) and the socialist Left Party, the former ruling party of East Germany. In their coalition negotiations following the decision from the Constitutional Court, the two parties agreed not to follow the Court’s advice, conforming to SPD mayor Klaus Wowereit’s proud saying that Berlin was “poor, but sexy.” Wowereit insisted that Berlin “will not indulge in anyradical cost-cutting masochism.” The coalition agreed not to raise the trade tax, for fear of driving even more businesses away from Berlin, but to resort to a higher rate of real-estate tax. It decided as well to continue borrowing, albeit at a decreasing rate, and to initiate bailout negotiations with the federal government. The city of Berlin maintains that the cost of building the “Chancellor’s” subway line between the Brandenburg Gate and Alexanderplatz should now be borne by the federal government, and that the Bund should also cover the entire cost of police in the area of the government institutions, as well as the reconstruction cost of the Stadtschloss castle and the budget of one of the city’sthree opera houses, the Staatsoper, including its coming renovation costs of 130 million euros ($169 million U.S.). Cut staff or sell off property? As for possible ways to cut spending, Berlin’s finance minister, Thilo Sarrazin, only managed to get agreement for a slight further trimming of the still huge publicservice, with its tremendous administrative costs. Berlin will reduce its personnel to 95,000 from 115,000 by 2010. This is supposed to represent a saving of 200 million euros each year. It is estimated that Berlin has 40 per cent more administrative staff than similar metropolitan areas in Germany. Privatization of the 270,000 apartments has been ruled out, as has selling off some of the transportationcompanies, hospitals or the waste-disposal agency. The onlyitem up for sale is the Gewerbesiedlungsgesellschaft or GSG, a subsidiary of the Investitionsbank Berlin, owned by the Land. The problem with selling the GSG, which supports small and medium-size companies by renting them production facilities at low rates, is that the revenue would not flow directly into the Land budget. In early December, Sarrazin presented the city’s financial plan for the period until 2010. He considers his budgetof about 20 billion euros ($26 billion U.S.), one-quarterof which stems from federal subsidies, to now be “under control,” given that Berlin will benefit from the generaleconomic upswing that is expected to generate more tax revenues. This perspective has already spurred Berlin’s spending proclivity. Berlin will be the first of Germany’sLänder to introduce cost-free public kindergartens, which will be operated throughout the city, instead of privatizingthem. This will involve an additional cost of 38 million euros until 2011. Also, the Land has ruled out cutting back significantly on its overall spending on universities and culture. Even the idea of raising tuition fees at the publicuniversities has been rejected by the Berlin government for “social reasons.” The result of all this is clear: Berlin cannot survive without further borrowing, even though this will be “in decreasing amounts,” as Sarrazin hastens to point out. The amount of credit needed annually is supposed to shrink to 900 million euros ($1.2 billion U.S.) in 2010. At this point, Berlin pays 2.4 billion euros in interest every year on its accumulated debt of 61 billion euros. This situation is likelyto deteriorate in the future, given that the transfer payment that Berlin receives out of the Solidarpakt II, a federal redistribution scheme in favour of the eastern Länder, is set to move down from almost 2 billion euros now to zero in 2020. Estimates for the accumulated debt in 2010 are in the order of 65 billion euros; some observers predict as high as 80 billion euros. But to keep the deficit at no more than 900 million euros per year,Berlin has to cut its yearly budget enough to save a total of 1.7 billion euros by 2020. Political parties stake out positions Changes in financial planning, however, are not the end of the story. Many ideas circulate Continued on page 20 Photo: Agrarsoziale Gesellschaft e.V. Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 Continued from page 13 Berlin’s hangover: a € 61 billion city debt about how to get Berlin’s budget back in shape. The Green party, for example, argues that the trade tax could be raised to the level of neighbouring Potsdam without driving more businesses away. That would create additional revenues of 100 million euros per year. Also, the public service should be rolled back more, with a combination of layoffs and increased part-time work at lower salaries. The Greens also advocate that kindergartens should be privatized. Today,one-third of the kindergartens in Berlin are public. The Greens also flirt with the idea of levying a tax on tourists. The Christian democrats (CDU) urge the sale of apartmentsto some of the private equity firms that seem interested;they also favour the privatization of Tempelhof airport. Some more radical ideas are also being tossed around. For example, academics urge that a system of public bankruptcyshould be created, making a debt moratorium possible for Berlin. The advantage would not only be that the city of Berlin could get a fresh start, but the system would also be advantageous in terms of incentives, in the sense that creditors would be able to downgrade Berlin as a debtor and become more careful in extending it credit. On the other hand, Eric Schweitzer, president of the Berlin Chamber of ce, pleads for Berlin to become a Special Economic with preferential tax rates and lighter bureaucracyattract business. And Wolfgang Tiefensee of the SPD,federal minister for transportation, would like to add a to the German Constitution giving Berlin more rightsfederal subsidies, given its role as the nation’s capital. more generally, the Berlin case brings home that urgently needs to provide itself with a financial that gives Länder governments genuine fiscal , and thereby true responsibility. The good news that talks are already under way within the reform which was created on Dec. 15, 2006, called reform II”. The aim of this commission is to the money flows and responsibilities between federal and Länder governments, and to create powerfulfor unacceptable deficits. One of the more precise oposals in this regard, put forward by the prime minister Saxony, Georg Milbradt (CDU), is to limit regional deficits about 1.5 per cent of gross domestic product, beyondLänder would be forced to raise taxes, to give upauthority over their budgets or to limit the bailout of the federal system, so that financial markets eventually create their own sanctions for bad fiscal Continued from page 17 Fiscal rights for Communities in the Spanish constitution Personal income tax 33 Tax on wealth 100 Death and gift taxes 100 Taxes on transfers 100 and official documents Gambling taxes 100 Value Added Tax 35 Excise 40 Tax on wine 40 100 Tax on vehicles 100 Special tax on 100 gasoline Tax rates (must have same number of tax brackets as the State tax)Tax credits, under certain conditions Tax rates Minimal deduction Tax credits Reductions in taxable income Tax rates Deductions and tax credits Tax administration regulations Tax rates Tax credits ExemptionsTaxable base Tax rates Tax credits Tax administration regulations None None None None Tax rates (under certain conditions and limits) Tax rates (under certain conditions and limits)Tax administration regulations

La decisión de la Corte de no rescatar a Berlín “me recuerda
la famosa metáfora de un náufrago: estamos sentados en el
bote salvavidas cuando pasa un buque de vapor. Agitamos
las manos, pero el buque sigue su curso. Ahora, después de
eso, sería un error no hacer el intento de remar para llevar el
bote salvavidas a la costa. Aunque haya pocas esperanzas, es
nuestra única posibilidad de supervivencia”.
– Thilo Sarrazin, ministro de Finanzas de Berlín
(socialdemócrata).
Cuando la Corte Constitucional alemana se rehusó
a ordenar al gobierno federal el rescate de Berlín de una
deuda acumulada de 61 mil millones de euros (79 mil
millones de dólares estadounidenses), la ciudad quedó
abandonada a sus propios recursos para salir de esta
enorme deuda.
La decisión de la Corte, emitida en octubre de 2006,
tendrá consecuencias en los años por venir. La mayor
parte de la deuda de Berlín, equivalente a tres veces
su presupuesto anual de hoy en día, fue contraída tras
la reunificación alemana en 1990. A principios de esa
década, Berlín —también uno de los 16 Länder o estados
que conforman el país— tenía una deuda manejable de
10.8 mil millones de euros (14 mil millones de dólares
estadounidenses) y recibía casi 10 mil millones de euros
de ayuda del gobierno federal y de la Unión Europea.
En 1995, esa cantidad había disminuido a 5.5 mil
millones de euros.
La crisis financiera de Berlín ha sido atribuida al
mal manejo de las finanzas posterior a la reunificación,
cuando la “ayuda a Berlín” se redujo de manera significativa,
particularmente antes de 1995, y la ciudad no hizo nada para
disminuir sus enormes gastos administrativos. Berlín tampoco
hizo la fuerte inversión en infraestructura industrial que
era necesaria, error al que se debe que las empresas hayan
salido de la ciudad y que el desempleo haya aumentado, lo
que elevó los pagos de la ciudad por subsidios de desempleo
y seguridad social. Un problema adicional fue el escándalo
y posterior colapso del banco propiedad de la ciudad, el
Berliner Bankgesellschaft, que abrió un hueco en el presupuesto
equivalente a ocho por ciento de la deuda acumulada hasta
entonces.
La Corte dijo: no
Este fue el telón de fondo del fallo que pronunció la Corte
Constitucional el 20 de octubre, en el sentido de que Berlín
Una carga pende sobre Berlín: la
deuda de la ciudad asciende a 61 mil
millones de euros
Sin la posibilidad de un rescate federal, la capital de Alemania busca la manera
de salvarse
POR K AR E N HOR N
no recibiría ayuda federal extraordinaria en su lucha por
sobreponerse a la crisis financiera. De acuerdo con la
consideración de la Corte, Berlín, la capital del país, no está
en un verdadero “estado de necesidad” y “existen grandes
probabilidades” de que pueda resolver la crisis por sí misma.
Los jueces sostuvieron además que es “ajeno” al sistema de
subsidios federal declarar que el gobierno federal (Bund) tiene
el deber de rescatar al gobierno de un Land, o estado. Este tipo
de subsidios —pago de transferencias verticales provenientes
del gobierno federal— sólo son admisibles como último
recurso, es decir, cuando se considere que una crisis financiera
es “extrema”, lo que implica que el Land haya agotado
previamente toda otra alternativa posible. En particular, dijo el
Tribunal Constitucional, la relación entre la carga de intereses
de la deuda que Berlín debe cubrir y los impuestos que puede
recaudar no es lo “suficientemente mala” para justificar la
intervención judicial. El Tribunal fue extraordinariamente
preciso en sus recomendaciones, e instó a Berlín a que elevara
su impuesto al comercio que grava las ganancias corporativas,
uno de los pocos impuestos sobre los que las ciudades
pueden determinar las tasas y que, además, les corresponden
por completo. El Tribunal recomendó también una mayor
privatización en Berlín, refiriéndose en particular a los 270,000
Karen Horn ha sido editora de temas de política económica del
Frankfurter Allgemeine Zeitung desde 1195. Trabaja en las oficinas
del diario en Frankfurt, y se ha especializado en temas económicos y
políticos.
La ópera está subsidiada por la ciudad de Berlín. Silja Schindler y Jean-
Luc Chaignaud representan una versión moderna de Arabella, de Richard

Strauss, en la Deutsche Oper Berlin, que se presentará en marzo.
Photo: Kay Schmedes for Deutsche Oper Berlin

SECCIÓN ESPECIAL
Una parte
para cada
quien

apartamentos que todavía le pertenecen a la ciudad, y que
probablemente tengan un valor de 5 mil millones de euros
(alrededor de 6.5 mil millones de dólares estadounidenses).
Una vez dictada la sentencia, el socialdemócrata Thilo Sarrazin,
ministro de Finanzas de Berlín, insistió en que la ciudad, en su
bote salvavidas metafórico, no permanecería sentada esperando
el paso del siguiente buque de vapor. Con esto quiso decir
que Berlín no seguiría el mismo comportamiento financiero
como si nada sucediera, encaminándose hacia lo que tarde o
temprano se convertiría inevitablemente en una crisis financiera
“extrema”, para luego recurrir nuevamente al Tribunal
Constitucional. Sin embargo, parece que esto es exactamente lo
que habrá de suceder. Justo antes de la sentencia del Tribunal, se
celebraron elecciones para el Abgeordnetenhaus —el equivalente
en Berlín a la asamblea legislativa del Land— que el partido en
cuestión ganó por escasa mayoría, gracias a su coalición con dos
partidos de izquierda, los socialdemócratas (SPD) y el Partido
de la Izquierda, partido que anteriormente gobernó Alemania
Oriental.
En las negociaciones con miras a la formación de esta coalición,
posteriores a la decisión del Tribunal Constitucional, los dos
partidos convinieron no seguir la recomendación del Tribunal
Constitucional, en consonancia con la orgullosa declaración
del alcalde socialdemócrata Klaus Wowereit, quien dijo que
Berlín era “pobre pero sexy”. Wowereit insistió en que Berlín
“no permitiría el masoquismo de hacer ningún recorte de
gastos radical”. La coalición convino en no elevar el impuesto
al comercio, por temor a que se alejaran de Berlín todavía más
empresas, y en recurrir a una tasa más alta del impuesto sobre
bienes raíces. También tomó la decisión de continuar con los
préstamos, si bien en grado decreciente, e iniciar negociaciones
de rescate financiero con el gobierno federal. La ciudad de
Berlín sostiene que ahora le corresponde al gobierno federal
cubrir el costo de la construcción de la línea del metro “del
Canciller” entre la Puerta de Brandenburgo y Alexanderplatz,
y que el Bund debe cubrir también el costo total de los servicios
de policía en el área que ocupan las instituciones de gobierno,
así como el costo de la reconstrucción del castillo Stadtschloss y
el presupuesto de una de las tres casas de la ópera, el Staatsoper,
incluyendo el costo de su próxima remodelación, que es de 130
millones de euros (169 millones de dólares estadounidenses).
¿Recorte de personal o venta de propiedades?
De las posibles formas de disminuir el gasto, el ministro de
Finanzas de Berlín, Thilo Sarrazin, sólo pudo lograr el acuerdo
de un pequeño recorte adicional del todavía enorme servicio
público, con sus exorbitantes costos administrativos. De aquí a
2010, Berlín reducirá su personal de 115,000 a 95,000 personas,
medida que supone un ahorro de 200 millones de euros
anuales. Se calcula que Berlín tiene 40 por ciento más personal
administrativo que las otras áreas metropolitanas similares de
Alemania. La privatización de los 270,000 apartamentos ha
quedado descartada, como también la venta de algunas de las
compañías de transporte, hospitales o la agencia de tratamiento
de desechos. Lo único que se puso en venta fue la Gewerbesied
lungsgesellschaft (GSG), subsidiaria del Investitionsbank Berlin,
propiedad del Land. El problema de vender el GSG, que da
apoyo a las pequeñas y medianas empresas mediante la renta
de instalaciones de producción a precios bajos, es que el ingreso
no fluiría directamente al presupuesto del Land.
A principios de diciembre, Sarrazin presentó el plan financiero
de la ciudad para el periodo que termina en 2010. Considera
que su presupuesto de alrededor de 20 mil millones de euros
(26 mil millones de dólares estadounidenses), una cuarta parte
de los cuales provienen de subsidios federales, está ahora “bajo
control”, dado que Berlín se beneficiará del alza económica
general que, según se espera, generará mayores ingresos
fiscales. La sola perspectiva ya ha estimulado la propensión
de Berlín al gasto. Berlín será el primero de los Länder en
establecer jardines de niños públicos gratuitos que operarán en
las distintas partes de la ciudad, en lugar de privatizarlos. Esto
implicará un costo adicional de 38 millones de euros hasta 2011.
El Land también ha decidido no hacer recortes significativos en
su gasto general en educación superior y cultura. Incluso la idea
de aumentar las cuotas de matriculación en las universidades
públicas ha sido rechazada por el Gobierno de Berlín por
“razones sociales”. El resultado de todo esto es claro: Berlín no
podrá sobrevivir sin préstamos adicionales, aunque sean en
“cantidades decrecientes”, como Sarrazin se apresura a precisar.
La cantidad de crédito anual necesaria debe ajustarse a 900
millones de euros (1.2 mil millones de dólares estadounidenses)
en 2010.
Actualmente, Berlín paga 2.4 mil millones de
euros al año solamente en intereses por su
deuda acumulada de 61 mil millones de euros.
Es posible que esta situación empeore en el
futuro, dado que el pago por transferencia que
Berlín recibe gracias al esquema redistributivo
federal a favor de los Länder orientales llamado
Solidarpakt II, bajará de casi 2 mil millones
de euros a cero en 2020. Las estimaciones de
deuda acumulada para 2010 son del orden de
65 mil millones de euros; algunos observadores
predicen que puede subir hasta 80 mil millones
de euros. Pero para mantener el déficit por
debajo de 900 millones de euros al año, Berlín
tiene que recortar su presupuesto anual lo
suficiente para ahorrar un total de 1.7 mil
millones de euros de aquí al año 2020.
Los partidos políticos dan a conocer sus
posiciones
Sin embargo, no es suficiente con los cambios
en la planeación financiera. Circulan muchas
Continúa en la página 20
El jardín de niños es gratuito para muchos berlineses. Niños de muy temprana edad
disfrutan las crepas que hicieron en el jardín de niños Sparrow’s Nest.

Berlín se convierta en una zona económica especial, con tasas
impositivas preferenciales y menor burocracia para atraer a las
empresas. Y Wolfgang Tiefensee, ministro federal de Transportes
y miembro del SPD, quiere agregar una cláusula a la Ley
Suprema alemana que le conceda a Berlín mayores derechos a
subsidios federales, dada su condición de capital del país.
Pero desde una perspectiva más amplia, el caso de Berlín
nos remite al hecho de que Alemania necesita urgentemente
procurarse un sistema financiero para dar a los gobiernos de los
Länder una verdadera autonomía fiscal y, por consiguiente, una
verdadera responsabilidad en la materia. La buena noticia es
que ya se han iniciado las conversaciones al seno de la comisión
de reforma, creada el 15 de diciembre de 2006, con el nombre
de “Reforma del Federalismo II”. El propósito de esta comisión
es desenmarañar los flujos de dinero y las facultades entre
el gobierno federal y los gobiernos de los Länder y establecer
sanciones severas para los déficits inaceptables. Una de las
propuestas más precisas en este sentido, impulsada por el
primer ministro de Sajonia, Georg Milbradt del CDU, es la de
poner un límite de alrededor de 1.5 por ciento del producto
interno bruto a los déficits regionales, que, en caso de ser
sobrepasado, obligaría a los Länder a elevar los impuestos, a
renunciar a su autoridad financiera en materia presupuestaria o
a recurrir, sólo de manera limitada, a la obligación de rescate del
sistema federal, para que los mercados financieros puedan crear
con el tiempo sus propias sanciones a la mala administración
fiscal.
otras ideas sobre la forma de poner nuevamente en orden el
presupuesto de Berlín. El Partido Verde, por ejemplo, considera
que el impuesto al comercio puede ser elevado al nivel de la
vecina Postdam sin alejar más empresas. Eso crearía ingresos
adicionales por unos 100 millones de euros al año. Sostienen
también que el servicio público podría reducirse todavía más,
con una combinación de recortes de personal y el aumento de
los trabajos de medio tiempo con salarios más bajos. Los Verdes
también abogan por la privatización de los jardines de niños
(hoy en día, una tercera parte de los jardines de niños en Berlín
son públicos). Los verdes también acarician la idea de establecer
un impuesto al turismo. Por su parte, los demócratas cristianos
(CDU) instan a que se vendan apartamentos a algunas de las
firmas de capital privado que parecen interesadas; también
están a favor de la privatización del aeropuerto Tempelhorf.
Algunas ideas más radicales también han sido propuestas. Por
ejemplo, los académicos insisten en la creación de un sistema
de bancarrota pública que haga posible la moratoria de la
deuda de Berlín. La ventaja sería no sólo que la ciudad de Berlín
podría empezar de nuevo; el sistema también sería ventajoso
en términos de incentivos, en el sentido de que los acreedores
podrían disminuir el nivel de solvencia de Berlín y extenderle
créditos siendo más cuidadosos. Por otra parte, Eric Schweitzer,
presidente de la Cámara de Comercio de Berlín, aboga porque

Una carga pende sobre Berlín: la deuda de la
ciudad asciende a 61 mil millones de euros