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Catalonia votes for more autonomy within Spain

Prime Minister Zapatero backed plan Catalonia votes for more autonomy within Spain BY GEORGE ANDERSON The evolution of Spain’s political system took an important step on June 18, 2006, when 77 per cent of voters in Catalonia approved a new deal between Barcelona and Madrid in a referendum. The deal was designed to reconcile Catalonia to Spain’s evolving “federalism.” It generated much agitation within the political class. Mariano Rajoy, leader of the national Popular Party, claimed it would be the end of Spain and made six trips to Barcelona to campaign against it. Josep- Lluis Carod-Rovira, the leader of Catalonia’s nationalist party, Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), led his members out of the Catalan government over the agreement. The deal’s great defenders are Prime Minister José Luis Rodriguez Zapatero in Madrid and President Pasqual Maragall in Barcelona, both of whom are Socialists. Despite this, the Catalan public seemed remarkably unfazed. A visitor to Barcelona saw only a few decorous campaign posters in a city that was far more caught up in the World Cup. Voter turnout was only 48 per cent, taking some of the bloom off the rose of the YES vote. Catalonians negotiated with Madrid The package negotiated between Madrid and Barcelona was constrained by the decision to avoid the perils of making it an amendment to the Spanish constitution — which would have required a national referendum. So it tried to address some serious issues through a reform of Catalonia’s Statute of Autonomy, approved by the national Cortes (Spain’s parliament), the Catalan parliament and a referendum in Catalonia. Some provisions of the new statute are likely to be challenged in the constitutional court. The new package includes provisions relating to the classic issues of identity, powers and money. Inevitably, the parts that most attracted public attention related to the highly symbolic issues, relating to identity, vocabulary and official languages. The Catalan government had initially proposed a text that explicitly recognized the “Catalan nation,” and asserted Catalonia’s uniqueness and the precedence of its laws. While popular in Catalonia, such language would not sell in Spain at large. Barcelona settled for a heavily negotiated, nonjudiciable, preambular clause that simply takes note of two different views: that Catalonia’s parliament has defined it as a “nation” while the Spanish constitution “recognizes the national reality of Catalonia as a nationality.” The final text places Catalonia’s self-government firmly within the Spanish Constitution, and the judiciable clauses stick to the existing language of “nationality.” There is no general precedence for its laws. George Anderson is the President and Chief Executive Officer of the Forum of Federations. The agreement declares, “Catalan is the official language of Catalonia,” while that of Spain is Spanish. It goes on to assert that each individual in Catalonia has the “right to use and the right and duty to know the official languages.” Catalonians are equally divided between those who speak Catalan and Spanish at home. Almost all Catalan speakers also speak Spanish so there has never been an issue about an official status for Catalan outside Catalonia. Some unilingual Spanish speakers in Catalonia and across the country see the new, official status of Catalan — especially as a job requirement in the Catalonian courts and civil service — as unfair, even if they are to be helped to learn Catalan. (The Catalan government provides free Catalan lessons for immigrants, but they must pay to learn Spanish.) The language regime for schools requires that all students must study in Catalan for four years, but otherwise they have a choice between Spanish and Catalan. For politicians, the greatest practical significance of the new deal probably relates to the changes in the powers of the two orders of government. A major complaint of Spain’s “autonomous communities” is that the central government has very broad powers to pass basic laws that establish a national framework for a policy area. In this regard, Spanish federalism is similar to Germany’s, where the federal government establishes many basic laws that are then Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 disproportionately to the rest of the government believes it contributes distortions and inequities. Furthermore, Spain does not have an upper house with country. The current fiscal arrangements any kind of effective veto power by the are not transparent and involve numerous regions on centralizing laws of the national the regime is complicated by EU contributions to poorer regions, which are now under review. model. In the past, Madrid passed some Catalonia had hoped to get a financialvery detailed laws which the autonomous deal similar to that of the Basque countrycommunities had to implement with little flexibility. The constitutional court has curtailed the worst abuses in this practice. Devolution or “administrative federalism”? According to a Catalonian minister, the culture in many national ministries is to treat the autonomous communities as subordinates, not partners, in a system some call “administrative federalism.“ This can be exaggerated because there has been significant devolution of decision making in areas such as income assistance, health care and education, and there has also been a significant shift of spending and taxation to the autonomous communities. That said, Spain’s system is characterized by strong policy levers in Madrid. A large part of the new deal attempts to define the respective authorities of the central government and the autonomous communities. Typically this is done within a subject area — such as agriculture, water, hunting and fishing, banks, trade, corporations and professions, culture, external relations — so that the provisions tend to be very detailed. There are some surprising powers given to Catalonia for economic regulation in an era when the EU is pushing ever greater harmonization. It is also given a strong role in the sensitive area of culture. Another big issue, as in most federations, is money and “fair share.” Catalonia is richer than Spain generally and its and neighbouring Navarre. For historic reasons, these two autonomous communities collect all personal, corporate and sales taxes in their areas and then transfer a part of them to Madrid. Extending a model that could make Madrid fiscally dependent on the autonomous communities was a bridge too far for Zapatero. The new deal has some modifications to the financial system, but key revenues and taxes will remain with the centre, and implementation of the new provisions will require a new law from the centre. There could be a row over whether this part of the package is constitutional. In any case, Spain’s fiscal regime will need to be revisited, perhaps after the current round of negotiations with the EU on assistance funds for 2007-11. Avoiding the word “federal” While most experts would agree that Spain’s political system is now broadly “federal,” those on the right in Spanish politics remain deeply averse to the idea and symbolism of federalism, which they see as undermining Spanish unity. Thus the word “federal” tends to be avoided in official use in Spain. As well, as is the case in some other federations, Spain’s arrangements include some unusual — even non-federal — features. For example, the Constitution provides for autonomous communities, but nowhere are the seventeen communities listed. Moreover, their powers have been largely determined not by constitutional provisions but through statutes that are negotiated by Madrid and the individual autonomous communities, of which that with Catalonia is the latest. Initially, the historic nationalities — the Basques, the Catalonians, and the Galicians — were favoured with greater powers, giving rise to “asymmetry” in Spanish federalism. However, other regions, led by Andalucia, objected, so the principle was accepted that whatever some received, all could have (with the important exception of some key financial powers of the historic or foral communities of the Basque country and Navarre). Over time, all autonomous communities will want virtually all the substantive powers that go to Catalonia or the others. So asymmetry is largely unstable and tends to lead to symmetry in the long term. Even now, the other autonomous communities — led by Poster in Barcelona says: “We are a nation”. Continued on page 20 Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 Valencia, Aragon and Andalucia — are working to revise their statutes along the lines of Catalonia’s new deal, as they did in 1979. However, even if Spain is moving towards a large measure of symmetry, many of the key federal arrangements differ slightly among the autonomous communities, making for something of a legal hornets’ nest. Polls indicate that the strongest regional identities in mainland Spain are those of the Catalans, Basques and Galicians, where the populations all identify more strongly with their local region than with Spain. These very distinctive nationalities within Spain tend to resent other autonomous communities getting the same powers that they have, because that would dilute the symbolic recognition of their distinct national character. However, it has been difficult to maintain such asymmetry, except in a few narrow and typically very symbolic areas. Opposition to Catalonia’s new charter was led nationally by the anti-federalist Popular Party and in Catalonia by the independentist ERC. (Although Spain’s national government has no power to approve each region’s Statute of Autonomy, national parties can and often do make them national issues.) In this case, both parties emerged as losers. The Popular Party did not make the gains in national standing that it wished to. And polls suggest over half of the ERC’s supporters favoured the deal, despite their leaders’ intense opposition. The next test will be Catalan elections in November. This agreement represents a major accomplishment for Prime Minister Zapatero, but he now confronts the more daunting issue of negotiations with the Basques. By far the most sensitive part of this is that he has undertaken to engage directly with the ETA leadership, who have made a “permanent” renunciation of violence after a long-running insurgency that left more than 800 dead. These negotiations will include how to secure the peace and how to deal with past crimes. At the same time, he is discussing a new deal with the legitimately elected Basque government, which has been advocating a “free association” agreement with Spain in which it would take control of such sensitive issues as identity cards and border controls. Having just negotiated a hard-fought package with the Catalan government, Prime Minister Zapatero will find it difficult to go much further in the Basque country.

Zapatero, presidente del gobierno, apoyó el plan
Cataluña vota por una mayor
autonomía dentro de España
La evolución del sistema político de España dio un gran
paso el 18 de junio de 2006, día en que 77 por ciento de los
votantes de Cataluña aprobaron mediante un referendo
el nuevo acuerdo entre Barcelona y Madrid. El acuerdo,
concebido para conciliar a Cataluña con el “federalismo” que
se desarrolla en España, provocó una gran agitación entre la
clase política. Mariano Rajoy, dirigente nacional del Partido
Popular, afirmó que representaría el fin para España e hizo
seis viajes a Barcelona para desplegar una campaña en contra.
Josep-Lluis Carod-Rovira, dirigente del Esquerra Republicana
de Catalunya (ERC), el partido nacionalista catalán, guío a
los miembros del partido que ocupan cargos en el Gobierno
catalán en el tema del acuerdo. Los grandes defensores de
este acuerdo son el presidente del Gobierno español José
Luis Rodríguez Zapatero en Madrid y el presidente Pasqual
Maragall en Barcelona, ambos socialistas.
A pesar de todo esto, los catalanes se mostraban notablemente
indiferentes. Un viajero en Barcelona sólo vio unos cuantos
carteles proselitistas decorosos en una ciudad que se dejó
atrapar más por la Copa Mundial. Únicamente participaron
48 por ciento de los votantes, lo que empañó un poco el voto a
Los catalanes negociaron con Madrid
El paquete que se negoció entre Madrid y Barcelona fue
limitado por la decisión de eliminar el riesgo de convertirlo
en una enmienda a la Constitución española, lo que requeriría
un referendo nacional. Por ello, procuró hacer frente a algunos
temas sustantivos mediante una reforma al Estatuto de
Autonomía de Cataluña, que fue aprobada por las Cortes (el
Parlamento español), el parlamento catalán y el referendo de
Cataluña. Es probable que algunas de las disposiciones del
nuevo Estatuto sean impugnadas en el tribunal constitucional.
El nuevo paquete incluye disposiciones relativas a los temas
ya clásicos de identidad, facultades y dinero. Inevitablemente,
las partes que mayor atención pública atrajeron fueron las
relativas a los temas de gran simbolismo y las relacionadas con
la identidad, el léxico y las lenguas oficiales.
En un inicio, el Gobierno catalán había propuesto un texto en
el que se reconocía de manera explícita a la “nación catalana” y
se reivindicaba la singularidad de Cataluña y la precedencia de
sus leyes. Estos términos gozan de popularidad en Cataluña,
no así en el resto de España. Barcelona se conformó con una
cláusula en el preámbulo que fue muy discutida, que no tiene
repercusión jurídica alguna y que se limita a asentar dos
puntos de vista diferentes: el parlamento catalán ha definido
a Cataluña como una “nación” mientras que la Constitución
española “reconoce la realidad nacional de Cataluña
como nacionalidad”. El texto final coloca sólidamente al
autogobierno de Cataluña dentro de la Constitución española
y las cláusulas de carácter jurídico se apegan al término de
“nacionalidad” ya existente. No existe una precedencia general
para sus leyes.
El acuerdo declara que “el catalán es la lengua oficial de
Cataluña”, mientras que la de España es el castellano.
Continúa diciendo que “todas las personas tienen derecho a
utilizar las dos lenguas oficiales, y los ciudadanos de Cataluña
el derecho y el deber de conocerlas”. En Cataluña el número
de personas que hablan castellano en su casa es igual al de
los que hablan catalán. Casi todos los hablantes de catalán
también hablan el castellano y por ello nunca se ha discutido
la condición de idioma oficial del catalán fuera de Cataluña.
Algunos hablantes monolingües de castellano, tanto en
Cataluña como en otras partes de España consideran que
el nuevo estatus oficial del catalán, especialmente el que se
considere como requisito para trabajar en las cortes catalanas y
en el servicio civil, es injusto, aunque se les proporcione ayuda
para que aprendan catalán (el Gobierno catalán ofrece cursos
gratuitos de catalán a los inmigrantes pero deben pagar para
aprender el castellano). El sistema de idiomas de las escuelas
obliga a todos los alumnos a estudiar en catalán durante
cuatro años pero después pueden elegir entre el castellano y el
Para los políticos, lo más relevante del nuevo acuerdo en
términos prácticos probablemente esté relacionado con
las modificaciones en las facultades de los dos órdenes
de gobierno. Una queja importante de las “comunidades
autónomas” de España es que el gobierno central tiene
facultades muy amplias para aprobar las leyes básicas que

Marcha de los nacionalistas catalanes en Barcelona a favor del nuevo
Estatuto catalán.

establecen un marco nacional para un área
específica de políticas públicas. En este
aspecto, el federalismo español es similar al
de Alemania, en donde el gobierno federal
establece muchas de las leyes básicas que
luego son implementadas por los gobiernos
subnacionales. Sin embargo, a diferencia
de Alemania, España no tiene una Cámara
alta con ningún tipo de poder real de veto
para las regiones que puedan ejercer sobre
las leyes centralizadoras del Parlamento
nacional. Por este motivo, se ha entablado
un largo debate sobre la reestructuración
de la Cámara alta de acuerdo con el modelo
alemán. En el pasado, Madrid aprobó leyes muy detalladas
que las comunidades autónomas habían de implementar con
escasa flexibilidad. El Tribunal Constitucional ha restringido
los abusos más graves de esta práctica.
¿Transferencia de competencias o “federalismo
De acuerdo con un ministro catalán, en muchos ministerios a
nivel nacional prevalece la cultura de tratar a las comunidades
autónomas como subordinadas, no como socias, en un sistema
que algunos llaman “federalismo administrativo”. Esta puede
ser una idea exagerada porque ha habido una transferencia
significativa en la toma de decisiones en áreas tales como
subsidios a las personas de bajos ingresos, asistencia médica y
educación, como también ha sido significativo el traspaso en
materia de gasto e impuestos a las comunidades autónomas.
Dicho sea de paso, el sistema español se caracteriza por las
fuertes palancas políticas de Madrid.
Una gran parte del nuevo acuerdo se propone la definición
de las autoridades tanto del gobierno central como de las
comunidades autónomas. Comúnmente, lo hace como parte
de un tema específico —ya sea agricultura, agua, caza y
pesca, bancos, comercio, corporaciones y profesiones, cultura,
relaciones exteriores— por lo que las disposiciones suelen ser
muy detalladas. Sorprende la concesión a Cataluña de algunas
facultades para la regulación económica en una era en que la
UE está propugnando por una mayor coordinación. También
se le concede un papel sustantivo en un
área tan sensible como la cultural.
Otro tema importante, como en la mayoría
de las federaciones, es el del dinero y
su justa distribución. Los recursos de
Cataluña son mayores que los de España
en general y su gobierno cree que su
contribución es desproporcionada en
relación con la del resto del país. Los
acuerdos fiscales prevalecientes no
son transparentes y permiten muchas
distorsiones e inequidades. Además, el
régimen se complica por las aportaciones
que hace la UE a las regiones con menores recursos, mismas
que actualmente están en proceso de revisión.
Cataluña había aspirado a un convenio financiero similar al del
País Vasco y la vecina Navarra. Por razones históricas, estas
dos comunidades autónomas recaudan todos los impuestos
a personas físicas, a empresas y sobre ventas en su territorio
y transfieren una parte de ellos a Madrid. La extensión
de un modelo por el que Madrid podría ser fiscalmente
dependiente de las comunidades autónomas significaba ir
demasiado lejos para Zapatero. El nuevo acuerdo modifica
el sistema financiero, pero los ingresos y los impuestos clave
seguirán centralizados, y la puesta en práctica de las nuevas
disposiciones requerirá de una nueva ley formulada por
el gobierno central. Podría suscitarse una discusión sobre
la constitucionalidad de esta parte del paquete. En todo
caso, el régimen fiscal español deberá ser reconsiderado,
probablemente después de la ronda de negociaciones con la
UE sobre fondos asistenciales para el periodo 2007-2011.
Evitar la palabra “federal”
A pesar de que la mayoría de los expertos estarían de
acuerdo en que el sistema político de España es hoy en día,
en términos generales, “federal”, los políticos españoles de
derecha todavía son profundamente reacios ante la idea
del federalismo y lo que simboliza, ya que consideran que
debilita la unidad española. Por este motivo, se procura evitar
el uso de la palabra “federal” en el ámbito oficial. Además,
lo mismo que en otras federaciones, en España los acuerdos
presentan algunos rasgos inusuales, incluso no federales;
por ejemplo, la Constitución prevé comunidades
autónomas, pero no incluye en ningún lugar una lista
de las 17 comunidades; es más, sus competencias han
sido determinadas en buena medida por estatutos
que son negociados entre Madrid y cada una de las
comunidades autónomas —el más reciente de ellos, el de
Cataluña— y no mediante disposiciones constitucionales.
Originalmente, las nacionalidades históricas —los vascos,
los catalanes y los gallegos— fueron favorecidas con
amplios poderes que dieron lugar a la “asimetría” en el
federalismo español.
Sin embargo, ante la objeción de otras regiones
encabezadas por Andalucía, se aceptó el principio de
que todo lo que unas recibieran todas lo podrían tener
(con la importante excepción de ciertas facultades
financieras clave de las comunidades históricas o forales
del País Vasco y Navarra). Con el tiempo, todas las
comunidades autónomas querrán virtualmente todas las
competencias sustantivas que han adquirido Cataluña
o las otras comunidades. De esta manera, la asimetría
es enormemente inestable y en el largo plazo, tiende
a la simetría. Incluso ahora, las otras comunidades
F e d e r a c i o n e s Vol. 5, Núm. 3 / octubre-noviembre de 2006 w w w . f o r u m f e d . o r g
Las identidades
regionales más
arraigadas en la
España continental
son las de los
catalanes, los vascos
y los gallegos…
Continúa en la página 20
Cartel en Barcelona en el que se lee: “Somos una nación”.
– Foto: Stuart Mudio
20 F e d e r a c i o n e s Vol. 5, Núm. 3 / octubre-noviembre de 2006 w w w . f o r u m f e d . o r g
autónomas, con Valencia, Aragón y Andalucía al frente,
están haciendo una revisión de sus estatutos siguiendo los
lineamientos del nuevo acuerdo con Cataluña, tal y como
lo hicieron en 1979. Sin embargo, incluso con este amplio
movimiento de España hacia la simetría, existen ligeras
diferencias entre muchos de los convenios federales clave
celebrados con las distintas comunidades autónomas, lo que ha
levantado el avispero desde el punto de vista legal.
Las encuestas indican que las identidades regionales más
arraigadas en la España continental son las de los catalanes,
los vascos y los gallegos. En todas ellas, la población tiene
una mayor identificación con su región que con España. Estas
nacionalidades tan particulares suelen resentir que otras
comunidades autónomas adquieran las mismas facultades que
ellas tienen porque en esta forma el reconocimiento simbólico
de su carácter nacional único se diluye. Sin embargo, mantener
esta asimetría ha sido difícil, excepto en algunas áreas
específicas y tradicionalmente muy simbólicas.
La oposición al nuevo Estatuto de Cataluña fue encabezada
a nivel nacional por el anti federalista Partido Popular y, en
Cataluña, por el partido independentista ERC. (A pesar de
que el Gobierno nacional español no tiene competencia sobre
la aprobación de cada uno de los estatutos de autonomía de
las regiones, los partidos nacionales pueden, y con frecuencia
lo hacen, convertirlos en asuntos nacionales.) En este caso,
ambos partidos resultaron perdedores. El Partido Popular no
tuvo la aceptación que hubiera deseado a nivel nacional y las
encuestas sugieren que más de la mitad de los partidarios del
ERC estaban a favor del trato, a pesar de la intensa oposición
de sus dirigentes. La siguiente prueba será el proceso electoral
que se celebrará en Cataluña en noviembre.
Este acuerdo representa un logro importante para el presidente
del Gobierno español, Zapatero, quien ahora enfrenta una
tarea de proporciones muchos mayores: las negociaciones
con los vascos. El punto más sensible de este asunto es su
compromiso de entablar conversaciones directas con el
liderazgo del ETA, que renunció “permanentemente” a la
violencia después de un largo periodo de insurgencia que
dejó más de 800 muertos. Las negociaciones incluirán la forma
de asegurar la paz y cómo encarar los crímenes del pasado.
Al mismo tiempo, Zapatero está en negociaciones con el
legítimamente elegido Gobierno vasco; este último ha abogado
por un nuevo acuerdo de “asociación libre” con España que
le permitiría hacerse cargo de asuntos tan delicados como las
credenciales de identidad y los controles fronterizos. Justo
después de un paquete tan reñido como el que negoció con
el Gobierno catalán, el presidente del gobierno Zapatero
difícilmente podrá ser más condescendiente con el País Vasco.
Cataluña vota por una mayor autonomía dentro
de España