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Federalism in Sudan: The Comprehensive Peace Agreement and beyond

Federalism in Sudan The Comprehensive Peace Agreement and beyond BY SHAWN HOULIHAN human rights disaster, and a similar fate is faced a bitter struggle since before Proponents of federalism in Sudan have threatening in the East. independence in 1956. Fifty years and two There are two questions now on many devastating civil wars later, federalism is peoples’ minds:central to the Comprehensive Peace Can the peace agreement hold in the current Agreement signed between the Khartoum political environment? government and the Sudan Peoples’ Can similar federal-type power sharingLiberation Movement/Army on January 9, arrangements be expanded to other groups 2005. in the North as the basis of a viable Sudan-From the early 1950s, Southern demands for more autonomy ranged from some type of federal arrangement to full sovereignty, but the failure to reach a compromise led to the first phase of civil war on the eve of independence. Over the next five decades, several rounds of failed negotiations or the breakdown of negotiated settlements left most Southern political actors bitter and skeptical. The result has been two major civil wars, from 1955 to 1972 and from 1983 to 2004. The key grievances of the Christian and Animist South have basically remained the same: the “economic privilege” enjoyed by the Arab-Muslim elite from the North; programs of religious and cultural assimilation; application of Sharia law to non-Muslims and the role of Islam in politics generally; Khartoum’s contentious use of water and land resource rights and attempts to re-draw the North-South border after oil reserves were discovered in Southern Sudan in 1982. Federalism was a “dirty word” Southern independence was unthinkable for the Northern elites and their allies during this time and “federalism” itself was frowned upon by some in the North. It was seen as untenable for a mix of reasons revolving around purported Islamic obligation, Sudanese-Arab nationalism, and other political and economic self-interests. Giving concessions to the Southerners was — and still is — seen as a major risk that could lead to similar demands from minorities in regions of the North, such as Darfur, and thereby lead to the Balkanization of Sudan. In the fifteen months since its signing, the peace agreement has been under serious stress but managed to hold so far. In the meantime, just as peace was coming to the South, the Darfur conflict in Western Sudan flared into a full-scale armed conflict. Darfur became another humanitarian and Shawn Houlihan is Director for Africa Programs at the Forum of Federations. He can be reached at wide peace? Federalism in the Comprehensive Peace Agreement Four levels of government are constitutionally recognized under the peace agreement: the Government of National Unity (the central government); a highly autonomous Government of Southern Sudan; 26 state governments (16 in the North and 10 in the South), and local governments. The first three have major tax and spending powers; the status of localities (fiscally and politically) is more ambiguous. The central government, the Southern government and all 26 states have their own constitutions. What is striking about the peace agreement is that it leaves almost all matters between the central government and the Southern states to be mediated through the Southern government. This highly asymmetrical form of federalism leaves almost no direct relationship between Khartoum and the Southern States. Also critical is that, according to the agreement, 50 per cent of Southern oil revenues — all extracted from Southern Sudan and previously monopolized by Khartoum — will now flow to the Southern government. Any further distribution to the Southern States is a Southern government prerogative. This highly autonomous regional government for Southern Sudan gives expression to the historical aspirations of the Southern Sudanese for more autonomy. The strong status of the states within the South also leads to a type of “federation within a federation” which may also serve to accommodate diversity and lessen interethnic tensions of the South. At the centre, there are several mechanisms for constituent units to exercise direct influence, most notably the role of the South in the central government. The President of the Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 Government of Southern Sudan is the there is a more general tension First Vice-President of the Government between the centre and the periphery. Resolving the conflicts with Northern minorities such as the people of Darfur is also fundamental to stability and a service as well as for important central durable peace in Sudan. The peace agreement is also not Commission and the National Petroleum Commission, among others. Party and the Democratic Unionist The executive and the legislature of the Party, which dominated electorally in Southern government are heavily dominated by the Southern liberation movement, the SPLM/A (the Sudan People’s Liberation Movement/Army). In Khartoum, the National Congress Party or NCP (an Islamist party) holds the majority of power in the central government with the SPLM as a significant minority partner. The Southern state-level governments are also dominated by the SPLM/A, while the Northern state-level governments are dominated by the NCP. This is reflected in membership of the central government’s upper chamber, the Council of States. Other parties have only minor roles in both the Southern and the central governments and the states. It would appear that the peace agreement is largely a power sharing deal between the two main military forces in the civil war: the NCP and SPLM/A. The peace agreement calls for a six-year interim period, after which the South will be free to hold a referendum on whether to stay in Sudan or opt for full independence. The strategy of the peace agreement is that the Interim Period will serve to finally “make unity attractive” to Southerners so that they will vote to stay in Sudan. Beyond the Comprehensive Peace Agreement The peace agreement has more than its share of critics and skeptics. Some of the skepticism is based simply on suspicions about the political will and real agenda of the NCP, which is largely the same group that came to power in a coup in 1989. Many believe that they are not truly committed to the letter or principles of the peace agreement; their record in the first fifteen months is seen as mixed. The NCP, while still the single most powerful group in Sudan at present, has only a tenuous hold on power, with threats from both outside and within the party itself. There are senior members of the NCP who feel that the Government gave away too much in the peace agreement negotiations. Critics also point out that in the Comprehensive Peace Agreement, the word “comprehensive” is itself a misnomer. Geographically, it deals with the aspirations of the South. The negotiations did not include representatives of aggrieved minorities in the Northern “periphery” such as Darfur. Analysts have repeatedly noted that the Sudan “problem” is not just a North-South or even a Muslim-Christian conflict. While the North-South divide is a reality, all the past free elections in Sudan. These two parties still maintain considerable loyalty among the elite families of Northern Sudan and their circles of allegiances throughout the country. Their strength has declined somewhat, and they do bear a considerable share of responsibility for the failed nation building of the first fifty years. However, most observers believe that the peace agreement cannot be sustained in the long run if these and other major political forces are not somehow incorporated. The “federal idea” in Sudan How the big and regional powers respond to what happens in Sudan is also important — and could change the course of events. While the situation remains fundamentally unstable, the simple fact is that the Comprehensive Peace Agreement represents the best chance for peace in Sudan’s troubled history; it should be recognized as a major achievement and an illustration of the flexibility and innovation potential inherent in the “federal idea” for Sudan. Much attention will be given by donors and others to the technical and institution building challenges of implementing federalism in Sudan, especially in the South. Certainly these will be important for the capacity of different levels of government to deliver a “peace dividend” and for building confidence — or the opposite — in the agreement and the “federal idea” in Sudan. But people should also take note that as Ron Watts, the eminent scholar of federalism wrote, “Federal systems are a function not only of constitutions, but also of governments, and fundamentally of societies.” [Emphasis added] Underlying the unstable environment — the shifting calculations and manoeuvrings of political elites – is a more basic question. It concerns something we may be witnessing: a shift in attitude and the political culture in Northern Sudan. Is there a widening and deepening, if still nascent, consensus among Northern political elites about the role that federalism should play in building an alternative vision for Sudan? The interaction between short-term political calculations and deal-making on the one hand and a deepening knowledge and widening consensus of key actors who internalize the federal idea in Sudan on the other hand will form an important part of the long-term prospects for peace in that country.

Federalismo en Sudán
Más allá del Acuerdo
de Paz Integral
Los partidarios del federalismo en Sudán han
enfrentado, aún antes de su independencia en
1956, una amarga lucha. Después de cincuenta
años y dos devastadoras guerras civiles, el
federalismo es fundamental para el Acuerdo de
Paz Integral suscrito entre el Gobierno de
Khartoum y el Movimiento/Ejército de
Liberación Popular de Sudán (SPLM/A, por
sus siglas en inglés), el 9 de enero de 2005.
Desde principios de la década de 1950, la región
sur demandaba más autonomía, ya fuera
mediante algún tipo de arreglo federal o a través de
la soberanía absoluta. Sin embargo, la incapacidad de llegar a un
arreglo condujo a la primera fase de la guerra civil en vísperas de
la independencia. En las siguientes cinco décadas, las fallidas
rondas de negociación o el incumplimiento de los acuerdos
alcanzados provocaron que la mayoría de los actores políticos del
Sur estuvieran recelosos o escépticos. El resultado han sido dos
grandes guerras civiles, de 1955 a 1972 y de 1983 a 2004.
Los agravios esenciales que clama el Sur cristiano y animista, se
han mantenido básicamente idénticos, los “privilegios
económicos” que disfruta la elite árabe musulmán del Norte. Los
programas de asimilación religiosa y cultural; la aplicación de la
ley Sharia para los no musulmanes y el papel del Islam en la
política en general; el controversial uso del agua, y los derechos
de los recursos del suelo por parte de Khartum, así como los
intentos de rediseñar la frontera Norte-Sur, después de que
reservas de crudo fueron descubiertas en el sur de Sudán en 1982.
Federalismo era una “palabra sucia”
En esta época, la independencia del sur de Sudán era impensable
para las elites del Norte y sus aliados, y el federalismo mismo
era reprobado por algunos en el Norte. Este era visto como
insostenible por diversas razones, versando alrededor de la
aparente obligatoriedad del Islam, el nacionalismo árabesudanés,
y otros intereses políticos y económicos personales.
Otorgar concesiones a los sureños era —y aún es— visto como
un riesgo enorme que podría derivar en requerimientos similares
de minorías en regiones del Norte, tales como Darfur, y por
consiguiente, acarrear la fragmentación de Sudán.
En los quince meses desde su firma, el acuerdo de paz ha estado
bajo una enorme tensión pero se ha mantenido a flote hasta
ahora. Mientras tanto, justo cuando la paz llegaba al Sur, la
pugna de Darfur en el oeste de Sudán irrumpió como un
conflicto armado a gran escala. Darfur se convirtió en otro
desastre humanitario y de derechos humanos y
un destino similar esta amenazando al Este.
Ahora hay dos preguntas en la mente de muchas
¿Se podrá sostener el acuerdo de paz en el
entorno político actual?
¿Podrían difundirse acuerdos similares de
partición del poder federal a otros grupos en el
Norte, como un fundamento para alcanzar una
paz viable en todo Sudán?
Federalismo en un Acuerdo Integral de Paz
Cuatro niveles de gobierno son reconocidos constitucionalmente
de conformidad con el acuerdo de paz:
1. el Gobierno de la Unidad Nacional (el gobierno central);
2. un sumamente autónomo Gobierno del sur de Sudán;
3. 26 gobiernos estatales (16 en el Norte y 10 en el Sur), y
4. los gobiernos locales.
Los tres primeros tienen mayores competencias impositivas y de
gasto público; el estatus de los municipios (económica y
políticamente) es más ambiguo. El gobierno central, los
gobiernos de los estados del Sur, y todos los 26 estados tienen
sus propias constituciones.
Lo que es impactante acerca del acuerdo de paz es que señala
que casi todos los asuntos entre el gobierno central y los estados
del Sur deberán ser mediados por el Gobierno del Sur. Esta
forma sumamente asimétrica de federalismo casi no permite que
haya una relación directa entre Khartoum y los estados del Sur.
También es criticable que, de conformidad con el acuerdo, 50%
de los ingresos petroleros del Sur —todos extraídos del sur de
Sudán, y anteriormente monopolizados por Khartoum— ahora
pasarán al Gobierno del Sur. Cualquier distribución ulterior para
los estados del Sur será una prerrogativa del Gobierno del Sur.
Este altamente autónomo gobierno regional del sur de Sudán
expone las aspiraciones históricas de los sudaneses del Sur por
más autonomía. El fuerte estatus de los estados del Sur conlleva
a un tipo de “federación dentro de una federación”, que también
podría dar lugar a la diversidad y ayudar a disminuir las
tensiones entre las etnias del Sur.
En el centro, existen diversos mecanismos para que las unidades
constitutivas ejerzan una influencia directa, el caso más evidente
es el papel desempeñado por el Sur en el gobierno central. El
presidente del Gobierno del sur de Sudán es el primer
vicepresidente del Gobierno de la Unidad Nacional, existen
cuotas para los nombramientos del Gobierno del Sur al gabinete
¿Existe un
consenso más
amplio acerca del
papel del
federalismo en
del gobierno central y al servicio civil de
carrera, así como para importantes
comisiones del gobierno central como: la
Comisión del Servicio Civil, la Comisión de
Asignación Fiscal, Financiera y de
Contraloría, y la Comisión Nacional
Petrolera, entre otras.
Los poderes ejecutivo y legislativo del
Gobierno del Sur se encuentran fuertemente
dominados por el movimiento de liberación
del Sur, el SPLM/A. En Khartoum, el
Partido Nacional del Congreso (NCP, por
sus siglas en inglés) —partido islamista—
ostenta la mayoría del poder en el gobierno
central, teniendo en el SPLM/A a un
importante compañero de minoría. Los
gobiernos a nivel estatal del Sur también se
encuentran dominados por el SPLM/A, mientras que los
gobiernos a nivel estatal del Norte se encuentran dominados
por el NCP. Lo anterior, se encuentra reflejado en los miembros
de la Cámara Alta del gobierno central, el Consejo de Estados.
Otros partidos sólo tienen papeles minoritarios tanto en los
gobiernos central y del Sur como en los gobiernos estatales.
Parecería ser que el acuerdo de paz es en gran parte un pacto
para compartir el poder entre las dos fuerzas armadas más
importantes de la guerra civil, el NCP y el SPLM/A.
El acuerdo de paz llama a un período interino de seis años de
paz, después del cual el Sur será libre de instrumentar un
referendo en el cual se decidirá si continuará formando parte
de Sudán u optará por la plena independencia. La estrategia
del acuerdo de paz es que el periodo interino servirá para que
finalmente la “unidad sea atractiva” a los sureños, y así voten
para permanecer en Sudán.
Más allá del Acuerdo de Paz Integral
El acuerdo de paz cuenta con bastantes críticos y escépticos.
Parte del escepticismo se basa simplemente en la suspicacia
acerca de la voluntad política y la agenda real del NCP,
conformado en su mayoría por el mismo grupo que llegó al
poder por un golpe de Estado en 1989. Muchos creen que no
están verdaderamente comprometidos a los términos o
principios del acuerdo de paz; su balance después de quince
meses ha sido mixto. Aún y cuando por el momento es el grupo
más fuerte en Sudán, el NCP se mantiene en el poder muy
frágilmente con amenazas por fuera y al interior del partido
mismo. El NCP tiene miembros de alto rango que piensan que
el gobierno cedió demasiado en las negociaciones de paz.
Las críticas también señalan que en el Acuerdo de Paz Integral,
la palabra “integral” es en sí un término equívoco.
Geográficamente, este acuerdo lidia con las aspiraciones del
Sur. Las negociaciones no incluyeron a los representantes de las
minorías apesadumbradas de “la periferia” del Norte, como
por ejemplo de Darfur. Tal y como los analistas han señalado en
repetidas ocasiones, el “problema” de Sudán no es sólo un
conflicto Norte-Sur o cristiano–musulmán. Si bien es cierto que
la división Norte-Sur es una realidad, existe aún más tensión
entre el centro y la periferia. Resolver los conflictos de las
minorías del Norte, tales como los de la población de Darfur,
también resulta fundamental para la
estabilidad y para una paz duradera en
Los críticos señalan que el acuerdo de
paz tampoco es integral ya que excluye
partidos políticos importantes.
Particularmente, excluye al Partido
Umma (UP, por sus siglas en inglés) y al
Partido Sindicalista Democrático (DUP,
por sus siglas en inglés) que dominó
electoralmente en todas las pasadas
elecciones libres de Sudán. Estos dos
partidos aún mantienen una lealtad
considerable entre las familias de elite del
norte de Sudán y sus círculos de aliados
por todo el país. Su poder ha disminuido
y cargan con buena parte de la
responsabilidad por el fracaso de la construcción nacional
durante los primeros cincuenta años. Sin embargo, la mayoría
de los observadores creen que el acuerdo de paz no podrá
sostenerse a largo plazo si la mayoría de las fuerzas políticas no
se incorporan.
La “idea federal” en Sudán
La manera como los grandes poderes regionales responden
también es relevante e inclusive podría cambiar el curso de los
eventos. Mientras la situación continúe fundamentalmente
inestable el simple hecho de que exista un Acuerdo de Paz
Integral representa la mejor oportunidad de paz que se ha
presentado en toda la problemática historia de Sudán. Dicho
acuerdo podría considerarse como un gran logro y una
ejemplificación de la flexibilidad e innovación potencialmente
inherente a la “idea federal” para Sudán.
Los donadores y otros observadores brindarán mucha atención
a los desafíos de la construcción técnica e institucional para
implementar el federalismo en Sudán, especialmente en el Sur.
Ciertamente lo anterior será importante para determinar la
capacidad de los diferentes órdenes de gobierno para entregar
un “dividendo de paz” y tanto para la construcción de la
confianza —o lo contrario— en el acuerdo como para solidificar
la “idea federal” en Sudán. Ron Watts, el prominente
académico del federalismo escribió: “los sistemas federales son
una función no sólo de las constituciones sino también de los
gobiernos, y fundamentalmente de las sociedades”. (énfasis
Más allá del clima inestable —los cambiantes planes y las
maniobras de las élites políticas— existe una pregunta aún más
básica que se refiere a algo que podríamos estar observando: un
cambio de actitud y de cultura política en el norte de Sudán.
¿Existe una ampliación y profundización del consenso, aunque
todavía incipiente, entre las élites políticas del Norte acerca del papel
que el federalismo podría desempeñar en la construcción de una visión
alternativa para Sudán? La interacción entre los cálculos políticos
a corto plazo y la construcción de acuerdos por una parte y, un
conocimiento más profundo y amplio de los actores clave que
interioricen la idea federal en Sudán por la otra formará parte
importante de las perspectivas de paz a largo plazo en ese país.

El acuerdo de paz llama
a un período interino de
seis años de paz,
después del cual el Sur
será libre de
instrumentar un
referendo en el cual se
decidirá si continuará
formando parte de