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Fiscal rights for Communities in the Spanish constitution

for Communities constitution to Socialist Party’s plan for constitutional change. Spain is not formally a federal state but rather a countrygoing through an impressively fast decentralization process, which started in 1978 and has led to a systemthat is very hard not to define as federal. The recent proposal put forward by the Socialist Party, to amend the Constitution to reflect the reality of Spain as a highlydecentralized country, indirectly confirms its federal nature. Spain is a country made up of 17 constituent units called Autonomous Communities, including the Basque Countryin the north and Catalonia in the east. Spain resembles a federal country in some ways because these Communities have similarities to the provinces, states and Länder of Canada, the U.S. and Germany. But Spain is not quite so federal when it comes to the distribution of revenues, which has always been the subjectof considerable debate and, to a large extent, still remains an unsettled issue. After substantial reforms in 1997 and 2002, fiscal federalism is once again a work in progress as proposals to amend the system proliferate. While this is not unexpected, the outcome is still unclear and the present debate on revenues is part of a much larger reform process: that of the federal system itself. In the last decade, there has been a growing need to reform the Statutes of Autonomy and the Constitution. The first were drawn up between 1979 and 1982, at a time when it was still uncertain what was to become of Spain’s youngdemocracy, as shown by the 1981 coup d’état. Back then,the special regions called Autonomous Communities represented a strange reality in a country with a strongcentralist tradition. The situation has changed and experts argue the Constitution should reflect Spain’s present reality as a quasi-federal state. Communities demand fiscal rights It remains to be seen whether the discussions among the political parties on constitutional change, which started in January and will lead to formal negotiations in June, are going to tackle the rules governing the distribution of revenues between the central government and the Communities. There was really no way that Spain’s fiscal federalism challenges could have been solved in 1978. At that point, the initial option to become an Autonomous Violeta Ruiz Almendral is Associate Professor of Tax and Finance Law at the Universidad Carlos III de Madrid and a member of Board of Directors of the Forum of Photo: Al Teich BY VIOLETA RUIZ ALMENDRAL Community soon gave way to a general enthusiasm for this new form of decentralization – dispassionately called State of Autonomies (Estado de las Autonomías) to avoid the controversial term “federation.” By 1982, all territories had become Communities; they had assumed authority and were political realities. Taxation powers lagged behind this decentralization frenzy. First, it was necessary to adequatelytransfer all powers, as well as the means to finance them. Then would come a greater autonomy in taxation. In principle, a certain level of fiscal autonomy is a rightgranted to all the Autonomous Communities, which enjoy“financial autonomy for the development and execution of their authority,” according to the Constitution, which also includes a list of resources that will constitute the Communities’ income. This list details almost all kinds of possible existing resources. However, the Constitution also allows the central state to approve a law regulating how these resources will be distributed among Communities and establishing the limits for the exercise of their financial powers on the resources. Until January, there was a major unresolved question: was it really the role of the central government to decide the financial arrangements or must they be agreed uponby all the Communities and the central government? Or rather, should they be agreed upon on a bilateral basis,between every Community and the central government? AConstitutional Court decision in January put an end to the dispute: the court said the Communities should negotiatewith the central government, but the final word and the final to the central Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 Catalonia usually comes first In practice, though, financial arrangements have always been discussed first between the central government and one of the Communities, and then extended to the rest. Or rather, Catalonia has normally decided on a fiscal arrangement with the central government that was eventually extended to the rest of the Communities. It is important to take this trend into account because the recently approved Statute of Catalonia substantially increases its financial autonomy. An increase in the taxes shared by the central government and Catalonia is called for. On the other hand, a minimum investment in the Community is required to compensate for the existing fiscal imbalance in this otherwise rich region. For now, these are just proposals as there are at least two problems with this: First, unless the Constitution is successfully reformed, the new financial arrangements can only be set by a law from the central government. But, because general elections will take place in 2008, a major change in fiscal federalism should not be expected before the elections. Already the Statute of Catalonia has generated great political stress – which was exacerbated by its challenge before the Constitutional Court, with the decision still pending. Second, as other Communities including Andalusia and Valencia also are seeking their own greater autonomy, any major reform of the financial arrangements will probably not take place until all of the Statutes have been reformed. At this point, seven Communities have proposals to amend their Statutes, which include various versions of the Catalan claim for greater autonomy: Table 1: Statutes of Autonomous Communities in Spain Basque Country Jan. 18, 2005 Rejected Valencia July 4, 2005 In process Catalonia Oct. 5, 2005 Approved (referendum)June 2006 Andalusia May 5, 2006 In process Balearic Islands June 19, 2006 In process Aragon June 26, 2006 In process Canary Islands Sept. 14, 2006 In process Castile and Leon Dec. 5, 2006 In process * Date proposal was introduced in Parliament Photo: Wikipedia Commons Spanish Prime Minister José Luis Rodriguez Zapatero was a key defender of the new Charter for Catalonia, adopted in 2006. The Catalan Statute and its financial “new deal” Why are all Communities copying the Catalan model? The answer is simple: while Catalonia has virtually the same level of authority as the rest of the Autonomous Communities, it traditionally has shown a stronger interest in autonomy. It was Catalonia’s Statute in 1979 that set the agenda for a major reform in Spain, which was quickly transformed from a central-state model into a substantially decentralized country. It was also the need for the support of CiU – Convergencia I Unió, the centre-right nationalist party – that made the different central governments (the Socialist Party in 1993 and the People’s Party in 1996 and 2001) agree on a change of the financial system largely based on a model proposed by Catalonia. Something similar might happen this time around, but it will not be easy. Discussions on the Statute of Autonomy of Catalonia were bitter and not always productive. The initial use of the term nation by Catalonia created great concern and was the subject of passionate political discussions. According to some analysts, this represented the perfect smoke screen to avoid negotiating even touchier issues such as the distribution of revenues. If, however, other Communities keep increasing their demands for greater fiscal autonomy, this discussion will be unavoidable. The changes introduced by the Statute of Autonomy of Catalonia will not be implemented until a decision is made by the central government, because most of them involve the central government giving away some of its taxation powers to Catalonia. Thus, the cornerstone of Catalonia’s new fiscal deal is an increase of so-called “ceded taxes,” which are taxes created by the central government, which then delegates some powers onto Communities (see Table 2). The Statute of Catalonia defines these taxes as its “own” resources, altering its definition as a tax returned by a voluntary action of the central government. It will be necessary to wait for the process of reform of the Statutes of Autonomy to be completed to see a real reform in fiscal federalism. Continued on page 20 Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 Continued from page 13 Berlin’s hangover: a € 61 billion city debt about how to get Berlin’s budget back in shape. The Green party, for example, argues that the trade tax could be raised to the level of neighbouring Potsdam without driving more businesses away. That would create additional revenues of 100 million euros per year. Also, the public service should be rolled back more, with a combination of layoffs and increased part-time work at lower salaries. The Greens also advocate that kindergartens should be privatized. Today,one-third of the kindergartens in Berlin are public. The Greens also flirt with the idea of levying a tax on tourists. The Christian democrats (CDU) urge the sale of apartmentsto some of the private equity firms that seem interested;they also favour the privatization of Tempelhof airport. Some more radical ideas are also being tossed around. For example, academics urge that a system of public bankruptcyshould be created, making a debt moratorium possible for Berlin. The advantage would not only be that the city of Berlin could get a fresh start, but the system would also be advantageous in terms of incentives, in the sense that creditors would be able to downgrade Berlin as a debtor and become more careful in extending it credit. On the other hand, Eric Schweitzer, president of the Berlin Chamber of ce, pleads for Berlin to become a Special Economic with preferential tax rates and lighter bureaucracyattract business. And Wolfgang Tiefensee of the SPD,federal minister for transportation, would like to add a to the German Constitution giving Berlin more rightsfederal subsidies, given its role as the nation’s capital. more generally, the Berlin case brings home that urgently needs to provide itself with a financial that gives Länder governments genuine fiscal , and thereby true responsibility. The good news that talks are already under way within the reform which was created on Dec. 15, 2006, called reform II”. The aim of this commission is to the money flows and responsibilities between federal and Länder governments, and to create powerfulfor unacceptable deficits. One of the more precise oposals in this regard, put forward by the prime minister Saxony, Georg Milbradt (CDU), is to limit regional deficits about 1.5 per cent of gross domestic product, beyondLänder would be forced to raise taxes, to give upauthority over their budgets or to limit the bailout of the federal system, so that financial markets eventually create their own sanctions for bad fiscal Continued from page 17 Fiscal rights for Communities in the Spanish constitution Personal income tax 33 Tax on wealth 100 Death and gift taxes 100 Taxes on transfers 100 and official documents Gambling taxes 100 Value Added Tax 35 Excise 40 Tax on wine 40 100 Tax on vehicles 100 Special tax on 100 gasoline Tax rates (must have same number of tax brackets as the State tax)Tax credits, under certain conditions Tax rates Minimal deduction Tax credits Reductions in taxable income Tax rates Deductions and tax credits Tax administration regulations Tax rates Tax credits ExemptionsTaxable base Tax rates Tax credits Tax administration regulations None None None None Tax rates (under certain conditions and limits) Tax rates (under certain conditions and limits)Tax administration regulations

España no es formalmente un Estado federal sino más
bien un país que desde 1978 atraviesa por un proceso de
descentralización impresionantemente acelerado que ha
conducido a la formación de un sistema que resultaría muy
difícil no llamar federal. La propuesta recién impulsada por
el Partido Socialista de enmendar la Constitución para que
refleje la realidad de España como una nación con un alto
grado de descentralización, confirma de manera indirecta su
carácter federal.
España es un país formado por 17 unidades constitutivas
llamadas comunidades autónomas, entre las que se cuentan
el País Vasco, al norte, y Cataluña, al este. España se asemeja
a un país federal en cierta forma porque estas comunidades
se asemejan a las provincias, estados y Länder, de Canadá, los
Estados Unidos y Alemania, respectivamente.
Pero España no es completamente federal en lo relativo a la
distribución de los ingresos tributarios, asunto que desde
siempre ha sido materia de un considerable número de
debates y, en buena medida, permanece sin resolver. A pesar
de las reformas sustanciales de 1997 y 2002, el federalismo
fiscal es nuevamente un asunto sobre el que se está trabajando
conforme proliferan las propuestas de enmienda al sistema. Si
bien esto era previsible, aún se desconoce cuál será el resultado.
El debate sobre los ingresos tributarios forma parte de un
proceso de reforma más amplio: el del sistema federal en sí
En la última década, la necesidad de reformar los estatutos de
autonomía y la Constitución se ha hecho cada vez mayor. Los
primeros se redactaron entre 1979 y 1982, cuando todavía el
futuro de la joven democracia española era incierto, como lo
ilustra el golpe de Estado de 1981. En ese entonces, las regiones
especiales, llamadas comunidades autónomas, representaban
una realidad ajena en un país de fuerte tradición centralista.
La situación ha cambiado, y los expertos sostienen que la
Constitución debe reflejar la realidad actual de España como
Estado casi federal.
Las comunidades demandan derechos fiscales
Todavía está por verse si las discusiones entre los partidos
políticos sobre el cambio constitucional, que se iniciaron
en enero y desembocarán en las negociaciones formales en
junio, resultarán en un cambio de las normas que rigen la
distribución de ingresos tributarios entre el gobierno central
y las comunidades. En 1978 realmente no había posibilidad
alguna de solución a los retos que planteaba el federalismo
fiscal. En ese momento, la opción inicial de convertirse en
Derechos fiscales para las comunidades
en la Constitución española
Los dirigentes regionales suman sus demandas al plan de reforma constitucional del
Partido Socialista
Violeta Ruiz Almendral es Profesora Ayudante Doctor en el Área
de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de
Madrid y miembro de la Junta Directiva del Foro de Federaciones.
En Cataluña, la gente tiene una perspectiva distinta: los visitantes
toman café en la terraza del Parque Güell de Barcelona, frente a los
mosaicos surrealistas de Antonio Gaudí.
Photo: Al Teich
una comunidad autónoma pronto dio paso al entusiasmo
general por esta nueva forma de descentralización, llamada
sin apasionamientos “Estado de las Autonomías” para
evitar el controvertido término “federación”. En 1982, todos
los territorios se habían convertido ya en comunidades;
habían asumido el poder y eran una realidad política. Las
facultades tributarias iban a la zaga de este frenesí por la
descentralización. Primero, era necesaria una transferencia
adecuada de todas las competencias, así como los medios
para su financiación. Luego vendría una mayor autonomía
Por principio, se concede el derecho a cierto nivel de autonomía
a todas las comunidades autónomas, que deben gozar de
“autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus
competencias” según dicta la Constitución. Esta última también
incluye una lista detallada de los recursos que constituirán
el ingreso de las comunidades y que abarca prácticamente
todo tipo posible de recursos existentes. Sin embargo, la
Constitución permite también que el gobierno central apruebe
una ley para regular la distribución de esos recursos entre
las comunidades y establezca los límites del ejercicio de sus
facultades financieras sobre dichos recursos.
Hasta antes del mes de enero de 2007, todavía estaba pendiente
de resolución un asunto importante: ¿Realmente corresponde
al gobierno central decidir los acuerdos financieros o deben ser
acordados por el gobierno central y todas las comunidades de
manera conjunta? o ¿deben ser acordados en forma bilateral,
entre cada una de las comunidades y el gobierno central?
Una decisión del Tribunal Constitucional vino a poner fin a
la polémica: las comunidades deben negociar con el gobierno
central, pero la última palabra y la opinión decisiva final
pertenecen al gobierno central.
Una parte
para cada

Cataluña generalmente va a la cabeza
En la práctica, sin embargo, los acuerdos financieros siempre
han sido discutidos primero entre el gobierno central y una
de las comunidades y después, se hacen extensivos al resto de
ellas. O mejor dicho, Cataluña generalmente ha llegado a un
acuerdo fiscal con el gobierno central, que después se extiende
al resto de las comunidades. Es importante tomar en cuenta
esta tendencia porque el Estatuto de Cataluña, recientemente
aprobado, aumenta sustancialmente su autonomía financiera.
Prevé también un aumento en los impuestos compartidos
entre el gobierno central y Cataluña. Por otra parte, se requiere
una inversión mínima en esa comunidad para compensar el
desequilibrio fiscal en esta región que, por lo demás, es rica.
Por ahora, éstas son sólo propuestas, ya que entrañan al menos
dos problemas:
Primero: sin una reforma exitosa de la Constitución, los nuevos
acuerdos financieros sólo podrán ser establecidos mediante una
ley que haya sido promulgada por el gobierno central. Pero, en
vista de las elecciones generales que tendrán lugar en 2008, no
se esperan cambios importantes en el federalismo fiscal antes
de esa fecha. El Estatuto de Cataluña ya ha despertado gran
inquietud política, que fue exacerbada por su cuestionamiento
ante el Tribunal Constitucional, cuya decisión está pendiente
Segundo, como otras comunidades, incluyendo Andalucía y
Valencia, también están en busca de una mayor autonomía,
es probable que no se haga ninguna reforma importante a los
acuerdos financieros hasta que todos los Estatutos hayan sido
reformados. Hasta ahora, siete comunidades tienen propuestas
de enmienda a sus Estatutos, que incluyen diversas versiones
de la petición catalana de mayor autonomía:
Tabla 1:
Estatutos de las comunidades autónomas de
autónoma Fecha de la propuesta* Estatus
País Vasco 18 de enero de 2005 Rechazado
Valencia 4 de julio de 2005 En proceso
Cataluña 5 de octubre de 2005
Junio de
Andalucía 5 de mayo de 2006 En proceso
Islas Baleares 19 de junio de 2006 En proceso
Aragón 26 de junio de 2006 En proceso
Islas Canarias 14 de septiembre de
2006 En proceso
Castilla y León 5 de diciembre de 2006 En proceso
* Fecha en que la propuesta fue presentada al Parlamento
El Estatuto Catalán y su “nuevo trato” financiero
¿Por qué todas las comunidades copian el modelo catalán?
La respuesta es sencilla: si bien resto de las comunidades
autónomas tienen virtualmente las mismas competencias que
Cataluña, esta comunidad tradicionalmente ha mostrado un
interés mayor por su autonomía. Fue el Estatuto de Cataluña
de 1979 el que estableció la agenda para una reforma de
grandes dimensiones en España, que rápidamente abandonó
su modelo de Estado centralizado para transformarse en un
país ampliamente descentralizado. También fue la necesidad
de contar con el apoyo del CiU —Convergencia I Unió, partido
nacionalista de centroderecha— lo que hizo que los distintos
gobiernos centrales (el Partido Socialista en 1993 y el Partido
Popular en 1996 y 2001) aceptaran cambiar el sistema financiero
largamente inspirado en el modelo propuesto por Cataluña.
Algo similar podría suceder próximamente, pero no será fácil.
Las discusiones sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña
fueron enconadas y no siempre productivas. El empleo
inicial del término nación por parte de Cataluña causó gran
preocupación y fue objeto de apasionadas discusiones políticas.
De acuerdo con algunos analistas, se trató de una perfecta
cortina de humo para evitar las negociaciones de asuntos aún
más delicados, como la distribución de las rentas públicas.
Sin embargo, si otras comunidades continúan aumentando
sus demandas de mayor autonomía fiscal, esta discusión será
Los cambios introducidos por el Estatuto de Autonomía de
Cataluña no serán puestos en ejecución hasta que el gobierno
central tome una decisión, porque la mayoría de ellos implican
que el gobierno central ceda a Cataluña ciertas competencias
en materia de tributación. De hecho, la piedra angular del
nuevo trato fiscal de Cataluña es un aumento de los llamados
“impuestos cedidos”, que son aquéllos creados por el gobierno
central, mismo que luego delega algunas de sus competencias
en las comunidades (véase la tabla 2). El Estatuto de Cataluña
define estos impuestos como recursos “propios” cambiando
su definición de impuestos transferidos por acción voluntaria
del gobierno central. Será necesario esperar a que termine el
proceso de reforma de los Estatutos de autonomía para ver una
verdadera reforma del federalismo fiscal.
El presidente del gobierno
español José Luis
Rodríguez Zapatero fue un
defensor clave de la nueva
Constitución de Cataluña,
promulgada en 2006.
Photo: Wikipedia Commons
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Continúa de la página 17
Derechos fiscales para las comunidades en la Constitución española
Tabla 2: Impuestos compartidos o transferidos por Madrid a las Comunidades
Cedido a las
Porcentaje Administración Máxima capacidad normativa de las Comunidades
Impuesto sobre la renta de las
personas físicas 33 Gobierno central
• Tipos de gravamen (deben tener idéntico número de
tramos que la cuota del Estado)
• Bonificaciones tributarias, bajo ciertas condiciones
Impuesto sobre el
patrimonio 100 Comunidades
• Tipos de gravamen
• Mínimo exento
• Bonificaciones tributarias
Impuestos sobre
sucesiones y donaciones 100 Comunidades
• Reducciones de la base imponible
• Tipos de gravamen
• Deducciones y bonificaciones impositivas
• Normas de gestión del impuesto
Impuestos sobre
transmisiones patrimoniales y
actos jurídicos documentados
100 Comunidades
• Tipos de gravamen
• Bonificaciones impositivas
• Normas de gestión del impuesto
Tributos sobre el juego 100 Comunidades
• Exenciones
• Base imponible
• Tipos de gravamen
• Bonificaciones
• Normas de gestión del impuesto
Impuesto sobre el valor
añadido 35 Gobierno central Ninguna
Cosumos específicos 40 Gobierno central Ninguna
Impuesto sobre el vino 40 Gobierno central Ninguna
Impuesto sobre la electricidad 100 Gobierno central Ninguna
Impuesto sobre vehículos 100 Comunidades • Tipos de gravamen (bajo ciertas condiciones y límites)
Impuesto especial sobre las
gasolinas 100 Comunidades • Tipos de gravamen (bajo ciertas condiciones y límites)
• Normas de gestión del impuesto
Esta tabla muestra la distribución de impuestos al 1° de enero de 2002.