Document Details
Federations Magazine Article
Publication Year:
German compromise ends standoff on federalism

The “mother of all reforms” German compromise ends standoff on federalism BY MARGARET HECKEL September 1, 2006, was the day many German politicians had laboured toward for many years. On that day, their federal reform —the largest since 1949 — became law. Bavarian Premier Edmund Stoiber dubbed it “the mother of all reforms.” The guiding principle of the reform was disentanglement of state and federal orders of decision-making. One of its goals had been to make it easier for ordinary people to figure out who was responsible for which law. Since Germany is a federal state, most legislation emanating from the Bundestag, the German lower house, had to be accepted also by the Bundesrat, the upper house, representing the 16 German states or Länder. Very often, the political colours in the Bundestag and the Bundesrat were not the same and the leaders of the Länder governments used the Bundesrat as their tool to oppose the federal government. Political stand-offs sometimes replaced collaboration, which led to less than ideal legislation. Even the leaders of the Länder at some point had to agree that this system had to be changed. The opportunity for approving sweeping federal reform came when the so-called “grand coalition” of Social Democrats and Christian Democrats stepped into power in autumn 2005: the partners had huge majorities in both chambers of the German legislature. Länder take on more responsibility Today, thanks to the reform, the Bundesrat has veto power over fewer laws — some say one-third, some say 40 per cent or higher — where it had been an estimated 60 per cent before. In exchange for this, the Länder are now solely responsible for education, law enforcement in prisons, the law regulating public demonstrations, paying their bureaucrats and even deciding when to open their shops. There are further changes of course, but these are the most Margaret Heckel is the political editor of Welt, Welt am Sonntag and Berliner Morgenpost, published by Axel Springer Verlag in Berlin. Before joining Axel Springer Verlag in April 2006, she was political editor of Financial Times Deutschland and its Berlin bureau chief. AP Photo: REUTERS/Manuela Hartling –important. The federal level, on the other hand, assumes more responsibility for nature conservation and water regulation. In addition to Chancellor Merkel and her key coalition colleagues Edmund Stoiber and Kurt Beck, Interior Minister Wolfgang Schäuble also played a major role in the reforms. All in all, the reform loosened the reins on the Länder and allowed them a chance to change from a system of basically cooperative federalism to more competitive federalism. The cooperative federalism practised in Germany had proven to be very expensive: whenever the federal government in Berlin and the Länder could not agree on what to do, Berlin tried to buy off the other side. A classic example occurred in 1999 when Chancellor Gerhard Schröder and his coalition of Social Democrats and Greens decided to push a new tax reform through parliament. The Bundesrat was at that time dominated by the opposition, namely Christian Democrats, who wanted to derail the tax reform. Schröder tried to woo some Christian Democrat leaders of the Länder and succeeded — for example, by promising the Mayor of Berlin (the city of Berlin is a Land and has seats in the Bundesrat) money for his city in exchange for a positive vote for the tax reform. In this way, the reform passed — but the cost to the taxpayer was much higher than it otherwise might have been. The recent so called Hartz legislation for labour market reform is another case in point. Again, some Länder agreed only after the Bund put much more money on the table. Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 Advent of competitive federalism? However, there are those who fear that the move towards a more competitive federalism will have its downside. The areas about which they are most concerned are education, environment and the payment of local employees and state civil servants, including teachers and police officers. While some of these fears may be valid, others are an expression of unhappiness with competitive systems in general. As an example, take pay scales for state and local employees. Police officers of similar rank and age are paid the same in the Land of Bavaria in the south of Germany as they are in Schleswig-Holstein in the north. There are differences between eastern and western Germany, but none within eastern Germany itself — say Thuringia or Saxony. In principle, Bavaria could decide to give new police officers a 10 per cent raise, perhaps because there were too many vacancies and safety in Bavarian streets was deemed to be threatened. It would then be quite possible that police staff from Thuringia and even Schleswig-Holstein might move to Bavaria to work there for the higher wage. Of course, this would worry the finance ministers of both Thuringia and Schleswig-Holstein, if they couldn’t follow suit and now had vacancies to fill themselves. In market systems, that’s the way things work, but for Germany, it is a new experience that hasn’t been put to the test — hence the resistance. Meanwhile, unions are ready to argue the other way around: they fear that standards of pay and working conditions will enter a downward competitive spiral once the Länder can make such decisions on their own. In the area of education, the worry is more that common standards will be given up and replaced by 16 different Länder regulations. However, there has been no national curriculum in the past and almost none of the standardized testing common in countries like Great Britain or the United States. Nonetheless, the Länder now have almost complete autonomy concerning their primary, secondary and university systems. Baden-Württemberg, for example, could now decide that all five year olds will attend first grade, whereas neighbouring Bavaria might decide that school should begin only at age seven. The disadvantages are obvious: a family moving from Bavaria to Baden-Württemberg with pre-school children would find itself in trouble. In practice, no sensible education minister of any Land would do anything like this. But the potential lines of conflict are there — and they will have to be addressed by complicated negotiation among all 16 education ministers of the Länder, including their federal counterpart. And it is clear that such autonomy will have to be followed by more rigorous testing on the national level to make sure that all Länder are meeting minimum educational standards. This is, in fact, already happening, prompted also by the shocking figures from the Pisa education study of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) — a study that showed Germany as lagging severely behind most industrialized nations in educational achievement. In the area of the environment, the federal authorities can now work out a national nature conservation law. However, in some aspects the Länder can “opt out” or choose not to participate in a federal law. The reason for these strange exemptions stems from the need for compromise: neither Berlin nor the Länder would give up their rights and so, in some areas, the new federal reform suffers from the same bad compromises that plagued it before. In principle, a big recycling company active in all 16 Länder can now hope for common legislation to govern such business in all of Germany. Were things to go wrong, however, the company could also encounter 16 different regulations for their work. Whether common sense will prevail over the individual interests of the Länder remains to be seen. Another area in which the “mother of all reforms” is definitely wanting is finance reform. Finance reform was excluded from the talks because all politicians involved feared that not even the majorities of the grand coalition were big enough for agreement on this extremely controversial subject. There will be talks on finance reform in the future, in a so-called Federal Reform II, but almost no one in Germany is confident that much will be achieved. The reason for the complicated structure of finance flows between states that has evolved since 1945 is that most taxes, with only a few exceptions, were and still remain under federal legislation. Income tax, for example, is divided among Berlin (42.5 per cent), the Länder (42.5 per cent) and local communities and cities (15 per cent). Fifty per cent of all corporate tax goes into federal coffers; 50 per Continued on page 12 Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 Continued from page 4 German compromise ends standoff on federalism cent into Länder coffers; Germany’s value added tax, for example, is also divided among the three layers of the state — and is constantly shifting, too. What makes the system even more complicated is that most taxes are also divided among “wealthy” and “poor” Länder — with the wealthier obliged to subsidize the poorer. If the poor ones amass too much debt, they have to be bailed out — as were Bremen and Saarland, for example. Many argue that this system leads to collective irresponsibility because the poor Länder know that someone will always foot the bill for their “extravagance.” Yet on Oct. 19, 2006, a verdict from the German Constitutional Court regarding the city of Berlin stated that the city did not deserve a bail-out. Berlin had amassed roughly 60 billion euros of debt and pleaded in court that it couldn’t manage without a contribution from the federal government and the other Länder. One of the justices of the court, based in Karlsruhe, took the Berlin slogan, “Poor but sexy” and turned it on its head, saying that perhaps Berlin was sexy because it was not poor. The ruling has effects on the dimension of federal finance reform for the future. Much remains to be done with federal reform in Germany. In its early years, federalism served the country quite well. As laws got ever more complicated, though, only a few experts knew who was responsible for what and who really had to foot the bill. This situation did not benefit the federal state, as its citizens came to see federalism more as an obstacle than an achievement. It is promising that after so many years, Germany has finally embarked on federal reform. And it would be more promising still if the country could find the courage to embark on federal finance reform as well.

La “madre de todas las reformas”
El arreglo alemán pone fin al
punto muerto del federalismo
El primero de septiembre de 2006 llegó el día por
el que muchos políticos alemanes habían estado
trabajando durante años.
Ese día, su reforma federal —la mayor desde
1949— se hizo ley. El ministro presidente de Baviera,
Edmund Stoiber, la llamó “la madre de todas las
El principio rector de la reforma era desenmarañar
la toma de decisiones de orden estatal y federal.
Uno de sus objetivos era facilitar que los ciudadanos
comunes y corrientes supieran quién estaba a cargo
de cada ley. Como Alemania es un Estado federado,
la mayor parte de la legislación que surge en el
Bundestag —la Cámara baja alemana— debe ser
aprobada también por el Bundesrat —la Cámara
alta—, donde están representados los 16 estados
alemanes o Länder. Con mucha frecuencia los
colores políticos no eran los mismos en el Bundestag
y el Bundesrat y los líderes de los gobiernos de los
Länder utilizaban el Bundesrat como una herramienta
de oposición al gobierno federal. En ocasiones, la
colaboración era sustituida por el atolladero político y,
por lo tanto, la legislación estaba lejos de ser la ideal. Incluso los
líderes de los Länder tendrían que reconocer en algún momento
la necesidad de cambiar este sistema. La oportunidad para que
se aprobara una reforma federal radical se presentó cuando, en
el otoño de 2005, la llamada “gran coalición” —formada por
socialdemócratas y demócratas cristianos— asumió el poder;
juntos, sumaban una enorme mayoría en ambas Cámaras del
Poder Legislativo alemán.
Los Länder asumen más responsabilidades
Actualmente, gracias a la reforma, el Bundesrat tiene poder
de veto sobre un número menor de leyes: algunos dicen que
sobre una tercera parte, otros que sobre 40 por ciento, o más.
Se calcula que antes podía vetar 60 por ciento. A cambio de lo
anterior, los Länder tienen bajo su responsabilidad absoluta la
educación, la aplicación de la Ley en las prisiones, la ley que
regula las manifestaciones públicas, el pago a sus burócratas
e, incluso, la decisión de cuándo se abren sus tiendas. Por
supuesto, hay cambios adicionales, pero éstos son los más
importantes. Por su parte, el orden federal adquiere mayores
responsabilidades en los temas sobre la conservación de la
naturaleza y regulación de aguas.
Además de la canciller Merkel y de sus compañeros clave de
coalición Edmund Stoiber y Kurt Beck, el ministro del Interior,
Wolfgang Schäuble, desempeñó un papel fundamental en
el proceso de reforma. A fin de cuentas, la reforma soltó las
riendas a los Länder y les dio la oportunidad de cambiar de
un sistema que era básicamente de federalismo cooperativo a
un federalismo más competitivo. El federalismo cooperativo
que se practicaba en Alemania probó ser muy costoso: cada
vez que el gobierno federal de Berlín y los Länder no llegaban
a un acuerdo sobre qué hacer, Berlín trataba de “comprar”
a su opositor. Un ejemplo típico ocurrió en 1999 cuando el
canciller Gerhard Schröder y su coalición de socialdemócratas y
verdes decidieron promover una nueva reforma tributaria en el
Parlamento. En ese momento, el Bundesrat estaba dominado por
la oposición —por los demócratas cristianos, para ser exactos—
que querían revertir la reforma impositiva. Schröder buscó el
apoyo de los líderes demócratas cristianos de los Länder y lo
consiguió prometiendo, por ejemplo, dinero para la ciudad al
alcalde de Berlín (Berlín es un Land con representación en el
Bundesrat) a cambio de un voto favorable a la reforma. Así se
logró su aprobación, pero el costo para los contribuyentes fue
mucho mayor de lo que hubiera podido ser. Otro ejemplo es
la legislación reciente sobre la reforma del mercado laboral,
conocida con el nombre de Hartz. Nuevamente, algunos Länder
sólo estuvieron a favor después de que el Bund puso mucho
más dinero sobre la mesa.
¿El advenimiento del federalismo competitivo?
Sin embargo, hay quienes temen que el cambio hacia un
federalismo más competitivo tenga sus desventajas. Las

Margaret Heckel es la editora política de Welt, Welt am Sonntag y
Berliner Morgenpost, publicados en Berlín por Axel Springer Verlag.
Antes de incorporarse a Axel Springer Verlag en abril de 2006, fue la
editora política, además de haber sido la directora de la oficina en Berlín,
del Financial Times Deutschland.
Niños de seis años de edad en su primer día de clases en Berlín. ¿Empezarán sus
estudios a la misma edad todos los niños alemanes ahora que los Länder controlan
la educación?
áreas que más les inquietan son la
educación, el medio ambiente y el pago
a empleados locales y a servidores
públicos estatales (maestros y oficiales
de policía incluidos). Aun cuando
algunos de estos miedos pudieran tener
fundamento, otros son una expresión
del descontento con los sistemas
competitivos en general.
Veamos, como muestra, la escala salarial
de empleados estatales y locales. Los
policías de rango y edad similares tienen
el mismo sueldo en el Land de Baviera,
en el sur de Alemania, que en Schleswig-Holstein, en el
norte. Hay diferencias entre Alemania Oriental y Alemania
Occidental, pero no dentro de Alemania Oriental; en Turingia
o Sajonia, por ejemplo. En principio, Baviera podría decidir
dar a los nuevos oficiales policíacos un aumento de diez por
ciento debido, probablemente, al elevado número de vacantes
y a que se considera que la seguridad en las calles bávaras está
en riesgo. Sería entonces muy posible que, por salarios más
altos, los policías de Turingia e incluso de Schleswig-Holstein
se trasladaran a Baviera para trabajar. Es natural que esta
situación fuera motivo de preocupación para los ministros de
Finanzas tanto de Turingia como de Schleswig-Holstein que,
de no poder hacer lo mismo, se verían obligados a llenar las
vacantes en sus propios estados. Así funcionan los sistemas
de mercado, pero en Alemania es una experiencia nueva que
todavía no se pone a prueba; de ahí que haya resistencia. Por
su parte, los sindicatos están preparados para argumentar lo
contrario: temen que, una vez que los Länder puedan tomar
este tipo de decisiones por sí mismos, los estándares de paga
y condiciones de trabajo entren en una espiral competitiva
En el tema de educación, la inquietud es que se sacrifiquen
los estándares comunes y que sean remplazados por
16 regulaciones estatales diferentes. Sin embargo, en el
pasado, nunca hubo un programa de estudios nacional y,
prácticamente, tampoco ningún examen general como los
que suelen existir en países como Gran Bretaña o los Estados
Sin embargo, hoy en día los Länder tienen una autonomía
casi total sobre sus sistemas de educación primaria, media y
superior. Baden-Württemberg, por ejemplo, podría decidir en
este momento que todos los niños de cinco años de edad deben
asistir al primer año escolar mientras que el estado vecino de
Baviera podría decidir que la escuela debe empezarse a los
siete años de edad. Las desventajas son obvias: una familia que
se muda de Baviera a Baden-Württemberg con niños en nivel
preescolar enfrentaría serios problemas. En la práctica, ningún
ministro de Educación sensato tomaría decisiones de este tipo
en ningún Land. No obstante, las posibilidades de conflicto
existen, y deben ser enfrentadas en complicadas negociaciones
entre los 16 ministros de Educación estatales que incluyan
a su contraparte federal. Queda claro también que a una
autonomía de esta naturaleza deberá seguir un programa de
exámenes más riguroso a nivel nacional que asegure que todos
los Länder cumplan con los estándares educativos mínimos.
De hecho, esto ya ocurre, en parte debido a las vergonzosas
cifras del estudio Pisa sobre educación de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que
indican que Alemania está sumamente rezagada con relación
a la mayoría de los países industrializados en el área de
rendimiento académico.
En materia de medio ambiente, las autoridades federales
tendrían ahora la facultad de diseñar una ley nacional de
conservación de la naturaleza. Sin embargo, en ciertos
aspectos, los Länder pueden “optar por salir” o decidir no
regirse por una ley federal. Estas extrañas excepciones se
deben a la necesidad de comprometerse: ni Berlín ni los
Länder estaban dispuestos a renunciar a sus derechos y, por lo
tanto, la nueva reforma federal sufre, en algunos campos, los
mismos procesos negativos de negociación que atormentaban
al sistema anterior. En principio, una gran compañía dedicada
al reciclaje que opere en los 16 Länder puede esperar que
exista una legislación común que gobierne esta actividad
en toda Alemania. Sin embargo, si las cosas no funcionaran
como se espera, esa compañía también podría toparse con 16
regulaciones distintas que normaran su operación. Está por
verse si se impondrá el sentido común sobre los intereses
individuales de los Länder.
Otra área que brilló por su ausencia en la “madre de todas las
reformas” es la financiera. La reforma financiera se excluyó
de las negociaciones porque todos los políticos involucrados
temían que ni siquiera las mayorías de la gran coalición fueran
suficientemente grandes para llegar a un acuerdo en este tema
en extremo controversial. La reforma financiera regresará a la
mesa de diálogo en lo que se ha llamado la Reforma Federal
II pero prácticamente nadie en Alemania cree que se logren
avances importantes.
La complicada estructura de flujos financieros entre los estados
que ha ido evolucionado desde 1945 se debe a que la mayoría
de los impuestos, salvo algunas excepciones, dependían y
siguen dependiendo de la legislación federal. El impuesto
sobre la renta, por ejemplo, se divide entre Berlín (42.5 por

Alemania de un vistazo
Nombre: República Federal de Alemania
(Bundesrepublik Deutschland)
Capital: Berlín
16 Länder
Jefe de Estado: Presidente (Bundespräsident)
Elegido por: Miembros del Bundestag e igual
número de miembros de las
legislaturas de los Länder
Jefe de Gobierno: Canciller (Bundeskanzler /
Elegido por: Bundestag
Cámara baja: Bundestag, con 614 miembros
Elegida por: Elección general con
representación proporcional
Cámara alta: Bundesrat, con 69 miembros
Elegida por: Gobiernos de los Länder

El ministro alemán
del Interior
Wolfgang Schäuble
AP Photo: REUTERS/Manuela Hartling
ciento), los Länder (42.5 por ciento) y las comunidades
y ciudades en el orden local (15 por ciento). Cincuenta
por ciento de todos los impuestos a las empresas van a
las arcas federales; el resto, a las estatales. El impuesto
al valor agregado alemán también se divide entre los
tres niveles de gobierno; además, la proporción cambia
constantemente. El sistema es aún más complicado porque
la mayoría de los impuestos también se dividen entre los
Länder “ricos” y los “pobres”: los más ricos están obligados
a subsidiar a los de menores recursos. Si éstos últimos
acumulan una deuda excepcional, es necesario sacarlos del
apuro (como fue el caso con Bremen y Sarre, por ejemplo).
Muchos argumentan que este sistema conduce a una
irresponsabilidad colectiva porque los Länder pobres saben
que alguien siempre acabará por pagar sus “despilfarros”.
Sin embargo, el 19 de octubre de 2006, la Corte
Constitucional Alemana, en un veredicto relativo a la
ciudad de Berlín, dictaminó que esta urbe no merecía ser
rescatada financieramente. Berlín había acumulado una
deuda aproximada de 60 mil millones de euros y alegó
judicialmente que no podía hacer frente a esta situación sin
la contribución del gobierno federal y de otros Länder. Uno
de los ministros de la Corte que tiene su base en Karlsruhe,
utilizó el lema de Berlín, “Pobre pero sexy” e invirtió los
términos para decir que probablemente Berlín era sexy
porque no era pobre. Este fallo influirá en la dimensión de
la reforma financiera federal.
Aún falta mucho por hacer en lo que a la reforma federal
alemana se refiere. En sus primeros años, el federalismo
sirvió bien al país. Sin embargo, conforme las leyes se
complicaban, sólo algunos expertos sabían quién era
responsable de qué y cuáles eran los gastos que debía
cubrir cada uno. Estas circunstancias no fueron positivas
para el Estado federal, ya que los ciudadanos empezaron
a ver el federalismo más como un obstáculo que como
un logro. Es prometedor que, después de tantos años,
Alemania finalmente haya emprendido una reforma
federal. Sería todavía más prometedor si el país encontrara
el valor para emprender también una reforma financiera.

El arreglo alemán pone fin al punto muerto del federalismo