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“Grand Coalition” makes change possible: Germany on the brink of federal reform

“Grand Coalition” makes change possible Germany on the brink of federal reform BY HARTMUT KÜHNE Update: On March 10, the Premiers of most of the 16 German Länder were ready to reform their country’s federal system. Speaking in the Bundesrat, Germany’s upper house, Berlin Mayor Klaus Wowereit of the Social Democratic Party spoke in favour of the reform, warning against “refighting old battles.” The Premiers of all the Länder ruled by the two coalition partners — Christian Democrats and Social Democrats — were in favour of the reform. While the reform is deemed likely to meet the necessary two-thirds majority of the Bundesrat, the chances are lower of it passing the Bundestag. If all members of the governing coalition in the Bundestag voted in favour, it would pass. On a free vote, the chances are considered much smaller. The reform proposal would give the Länder greater powers in exchange for their giving up their right to block federal legislation. “It’s best not to watch how laws and sausages are made,” said Chancellor Otto von Bismarck. The founder of the German Empire knew whereof he spoke. For the “Iron Chancellor” not only understood both politics and economics, but also owned an estate in Pomerania where he presumably turned out sausages in quantity. Today — just like their great-grandparents — Germans shy away from the sausage factory of politics. They really dislike politicians. Many politicians are even making speeches about a crisis in the German political system. Germans are expressing an “annoyance with politics.” They don’t understand their political system any more, and have no faith in it to solve everyday problems. There are many reasons for this ennui. The economy is lagging, the country is in debt, and unemployment is growing. In short, the politicians are unable to solve the problems facing their constituents. But in Germany — unlike the rest of the West — there is a feeling that these problems may have something to do with the German federal system. Federal legislation often blocked One quote says it all. The Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, a group of economics professors, wrote: “the practical structure of federalism creates a great or perhaps the greatest obstacle for the implementation of basic reforms.” The diagnosis is obvious. The federal government and the 16 Länder block Hartmut Kühne studied law in Heidelberg and Geneva. He worked with the Senate of Berlin and was the Berlin bureau chief of the weekly Rheinischer Merkur. He is now the political correspondent of that paper. He is the author of Auslaufmodell Föderalismus? (“A model for a federal takeoff?”), Olzog Verlag, 2004. each other’s actions and the entire political process moves agonizingly slowly. The most obvious example is the blockades that both houses of the federal legislature, the Bundestag and the Bundesrat, have erected against each other. There are other problems, such as the slow-moving coordination between the federal government and the Länder. Former Education Minister Edelgard Bulmahn complained about the chaos created by putting conditions on everything: “The 16 Länder ministers, the federal education minister and the Science Council should not be the ones to debate how the roofs of university buildings are to be supported.” This problem has been around for a long time, and it says something about how difficult it is to reform the German political process that only now is a solution being sought. At the end of 2003, a Commission for the Federal Political System – called “Kombo” by insiders – was created. The Kombo is composed of 16 governors of the Länder, plus the same number of members of the Bundestag in addition to federal ministers. Two political heavyweights led the negotiations, Edmund Stoiber, the governor of Bavaria and President of the Christian Social Union, and Franz Muntefering, leader of the Social Democratic Party in the Bundestag. But in the end it was all in vain. Sure, the Commission came very close to a compromise in December 2004, but in the area of education policy there were insurmountable obstacles between the centrists and the proponents of more rights for the Länder. And there was conflict among the political camps of the right and the left. Left and right unite This all changed in November 2005, when Germany came under the rule of the so-called Grand Coalition under Chancellor Angela Merkel, a Christian Democrat. The Christian Democratic Union and Christian Social Union (who together form a large conservative party) plus the Social Democrats are partners in the government. The old antagonism between left and right is gone. And there is more. The new government badly needs a success story. On the uneven terrain of economics and social policy it is difficult for the heterogeneous coalition to unite. The situation is different when it comes to federalism. This issue is less contested by the two coalition partners and this is where the new government will show its ability to negotiate. Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 The Christian Democrats and the Social Democrats came to an agreement last November to proceed resolutely with the reform of federalism. The Grand Coalition busied itself with this topic once again at the end of February. They want to transform the coalition agreement into a binding law. That transformation is expected to take place by this summer. By then the Basic Law (the German constitution) must also be amended. It will take somewhat more political power for this new government to succeed in this undertaking. And the Chancellor will need to pay strong attention to this project. Until now Angela Merkel has appeared timid about reforming federalism. Which cure for what ails German federalism? What’s it all about, exactly? What ails the German federal system and what medicine does the government want to prescribe for the patient? Or rather, what surgery is necessary? Let’s look at the symptoms first: First is the antagonism between the Bundestag and the Bundesrat. The Bundesrat is the strongest federal upper house in the world that is named by its subnational units. In it there are no members elected specifically for the chamber by their own constituent units, as is the case in the US Senate. Instead, in the Bundesrat, it’s the governments of the Länder that have a certain number of votes. It is not individuals who are members of the Bundesrat, it is governments. That is also the case in the council of the European Union. There, the most populous member state in the EU, Germany, has more votes than, for example, Malta or Luxemburg. In the Bundesrat, Bavaria has six votes, and each of the smallest Länder, such as Hamburg or Bremen, has three. And that’s not the only peculiarity. The Bundesrat has considerable power — something else that differentiates it constitutionally from the second chamber in other federal countries. The Bundesrat holds veto power over 60 per cent of all federal laws. That veto covers almost all tax laws. In short, governors of the Länder can block the federal government when it comes to money matters or when it concerns their own governments. That means that nothing moves unless the Bundestag and the Bundesrat agree. The Länder versus Berlin This creates another problem. Majorities of different parties or different coalitions usually rule in both houses of the legislature. It has been 57 years since the Basic Law came into operation. For 37 of those years, the opposition party in the Bundestag had a majority in the Bundesrat. That hinders the federal government’s ability to make decisions. The government certainly has a majority in the Bundestag — otherwise it would not have come to power. But the government can’t get past the Bundesrat. Political scientist Franz Walter of Göttingen attributes this to what he calls the “politics of the veto”. The powers held by the Bundesrat make speedy governance — and speedy reactions — impossible. Compromises are required. Citizens no longer know who is responsible for what. There is another symptom: over the years, the Länder have been progressively drained of their powers. Not in the Bundesrat, obviously. But to exercise power in the second chamber, the Länder governments must co-operate at the federal level. Another question is how much power do the Länder have at their own level. The answer is they do not have that much. They pass regulations governing universities and schools, and even administer the police. But there the power of the Länder stops. They can’t levy any taxes of their own. They can’t decide how much their civil servants will earn and they have no authority over civil or criminal law. And to make matters worse, Berlin intervenes even in the core areas of the Länder, such as in education. The federal government promotes, for example, the building of schools in which children will also be cared for in the afternoons. Such schools used to be scarce in Germany. And Berlin gives money to universities that excel. The federal government does not have jurisdiction over either of these fields, but the Länder accept this interference as long as they get a cheque from the federal government for each project in which the federal authorities are interfering. There is an old German saying: “Money never stinks.” The result is that the poorer Länder are financially dependent on the federal government. Saarland, Bremen and the Land of Berlin could not survive without transfers from the federal government. They have more or less slipped into the status of administrative provinces. More powers for the Länder? That is exactly what will change if everything goes according to the plan of the Grand Coalition. It wants to strengthen the rights of the Länder. They will be able to pay their own civil servants in the future – an expenditure that makes up about 40 per cent of their budgets. Also, the federal government will more or less withdraw from the field of education. What will the Länder give up in return? They will renounce a large amount of their veto rights on legislation in the Bundesrat. Experts hope that only 35 to 40 per cent of federal laws will be able to be stopped by the Länder governments. But the new rules are so vague that it is unclear whether the Bundesrat will give up as much power as many hope it will. However, the comprehensive reform of the federal system in Germany has begun. This could have the effect of getting things moving again in Germany. For that alone, the Grand Coalition would have been worthwhile. Now, after both big parties have united in the Grand Coalition, the lobbyists are issuing their demands. The civil servants are preparing to defend themselves against the reality that in the future, Berlin will no longer decide how much they will earn. Rich Länder will be able to avoid this battle. As a result, teachers are warning that soon there will be a great gap between a school in Hamburg and a school in Munich. This could prove problematic as many Germans want the same standard of living everywhere in the country, as it is stated in one phrase of the constitution. Instead of competition among the Länder many want uniform regulations that apply everywhere. But only a federal country offers to its citizens the luxury of allowing for even small decisions to be made at the grassroots level. That fact does not appear to be clear to many Germans — and for that reason German federalism will certainly remain a work in progress. Federations

La “Gran Coalición” hace posible el cambio
Alemania a punto de una
reforma federal
Actualización: El 10 de marzo, los primeros ministros
de la mayoría de los 16 Länder alemanes estuvieron listos para
reformar el sistema federal de su país. En el Bundesrat, la Cámara
Alta de Alemania, Klaus Wowereit, alcalde de Berlín (del Partido
Social Demócrata) se pronunció a favor de la reforma e hizo un
llamado a no “volver a entablar batallas antiguas”. Los primeros
ministros de todos los Länder gobernados por los dos partidos de
la coalición —los demócratas cristianos y los socialdemócratas—
estuvieron a favor de la reforma. Aunque se espera que la
reforma alcance la mayoría necesaria (dos terceras partes) en el
Bundesrat, las posibilidades de que sea aprobada en el Bundestag
(Cámara Baja) son pocas. Si todos los miembros de la coalición
en el poder votaran a favor en el Bundestag, la reforma sí pasaría.
Si se tratara de votos independientes, las posibilidades serían
significativamente más bajas. La propuesta de reforma otorgaría
a los Länder mayores competencias a cambio de que renunciaran
a su derecho de bloquear la legislación federal.
“Más vale no saber cómo se hacen las leyes ni las salchichas”,
dijo el canciller Otto von Bismarck. El fundador del Imperio
Alemán sabía de qué hablaba pues el “Canciller de Hierro” no
sólo entendía de política y economía sino que también era el
dueño de una finca en Pomerania donde se dice que producía
salchichas al por mayor.
Hoy en día los alemanes —al igual que sus bisabuelos— le
rehuyen a la fábrica de salchichas que es la política. Realmente
les desagradan los políticos. Incluso hay muchos políticos que
pronuncian discursos sobre la crisis del sistema político alemán.
Los alemanes expresan su “enojo con la política”. Ya no
entienden su sistema político y no tienen confianza de que sirva
para solucionar sus problemas cotidianos.
Este hastío tiene muchas raíces. Hay un rezago económico, el
país está endeudado y el desempleo crece. En resumen: los
políticos no son capaces de resolver los problemas que enfrenta
el electorado. Sin embargo, en Alemania —a diferencia de lo que
sucede en el resto de Occidente— prevalece el sentimiento de
que estos problemas tienen algo que ver con el sistema federal
Con frecuencia se bloquea la legislación federal
Una cita lo dice todo: El Sachverständigenrat zur Begutachtung der
Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Consejo de expertos para la
evaluación del desarrollo macroeconómico), un grupo de
profesores de economía, escribió: “la estructura práctica del
federalismo representa un gran obstáculo —quizá el más
grande— para la
implementación de reformas
básicas”. El diagnóstico es
obvio. El gobierno federal y los
16 Länder se bloquean
mutuamente y el proceso
político en su conjunto avanza
con una lentitud agonizante. El
ejemplo más claro es el bloqueo
que las dos Cámaras del poder
legislativo federal, Bundestag y
Bundesrat, se imponen
Hay otros problemas, como la lenta coordinación entre el
gobierno federal y los Länder. El ex secretario de Educación,
Edelgard Bulmahn, se quejaba del caos que causaba que todo
estuviera condicionado: “no deberían ser los 16 ministros de los
Länder, el ministro de Educación federal y el Consejo de Ciencias
quienes discutieran cómo se van a sostener los techos de los
edificios universitarios”.
Este problema ha estado presente desde hace mucho tiempo y es
un reflejo de la dificultad de reformar el proceso político alemán,
lo cual es apenas visto como una solución. A finales de 2003 se
creó una Comisión para el Sistema Político Federal, que los
enterados llamaban “Kombo”, compuesta por los 16 primeros
ministros de los Länder más el mismo número de miembros del
Bundestag y los ministros federales. Dos políticos de peso
completo encabezaban las negociaciones: Edmund Stoiber,
gobernador de Baviera y presidente de la Unión Social Cristiana,
y Franz Muntefering, líder del Partido Social Demócrata en el
Bundestag. Pero a fin de cuentas, todo fue en vano.
Efectivamente, la Comisión estuvo muy cerca de llegar a un
acuerdo en diciembre de 2004 pero en el tema de las políticas
educativas surgieron obstáculos insuperables entre los
centralistas y quienes proponían ampliar los derechos de los
Länder. También hubo conflicto entre los bandos políticos de
derecha y de izquierda.
La izquierda y la derecha se unen
Todo esto cambió en noviembre de 2005, cuando Alemania
empezó a ser gobernada por la que ha sido llamada la Gran
Coalición, encabezada por la canciller Angela Merkel (demócrata
cristiana). La Unión Democrática Cristiana, la Unión Social
Cristiana (que juntas forman un partido conservador de
magnitud considerable) y el Partido Social Demócrata son
aliados en el gobierno. El antiguo antagonismo entre la izquierda
y la derecha desapareció. Aún hay más: el nuevo gobierno
desesperadamente necesita una historia de éxito. En el disparejo
terreno de la economía y las políticas sociales es difícil que esta
heterogénea coalición se una. La situación cambia en el tema del
federalismo: se trata de un asunto menos conflictivo para las dos
partes de la coalición y es aquí
donde el nuevo gobierno podrá
mostrar su capacidad de
En noviembre pasado, los
demócratas cristianos y los
socialdemócratas alcanzaron un
acuerdo firme para no dar
marcha atrás en la reforma del
federalismo. La Gran Coalición
volvió a ocuparse de este tema a
finales de febrero. Buscan transformar el acuerdo de la coalición
en ley obligatoria. Se espera que esta transformación se realice en
el verano, momento para el cual también tendrá que haber
enmiendas a la Ley Fundamental (la Constitución alemana). Se
requerirá mayor fuerza política para que el gobierno tenga éxito
en esta empresa y la canciller necesitará prestar una atención
cuidadosa a este proyecto. Hasta ahora Angela Merkel ha dado
una impresión de timidez en lo que se refiere a la reforma del
¿Qué cura hay para lo que aqueja al federalismo
¿De qué se trata exactamente? ¿Qué aqueja al sistema federal
alemán y qué medicina quiere recetarle el gobierno al paciente?
O más bien, ¿qué cirugía se necesita? Primero veamos los
Primero, el antagonismo entre el Bundestag y el Bundesrat. El
Bundesrat es la Cámara Alta federal más fuerte del mundo,
nombrada por sus unidades subnacionales. Ahí, ningún
miembro es electo por sus unidades electorales específicamente
para ocupar un escaño en la Cámara, como sucede en el caso del
Senado estadounidense sino que los gobiernos de los Länder
tienen un cierto número de votos. Los miembros del Bundesrat no
son individuos sino gobiernos. Así funciona también el Consejo
de la Unión Europea donde el Estado miembro con mayor
población de la UE, Alemania, tiene más votos que, por ejemplo,
Malta o Luxemburgo. En el Bundesrat, Baviera tiene seis votos y
cada uno de los Länder más pequeños, como Hamburgo o
Bremen, tiene tres.
Esa no es la única peculiaridad: el Bundesrat tiene un poder
considerable; hay algo más que lo diferencia constitucionalmente
de las Cámaras Bajas de otros países federales. El Bundesrat tiene
poder de veto sobre 60% de todas las leyes federales. Este veto
incluye prácticamente todas las leyes impositivas. En resumen:
los primeros ministros de los Länder pueden bloquear al gobierno
federal en asuntos de dinero o en asuntos que conciernan a sus
propios gobiernos, lo que significa que nada sucede sin que haya
un acuerdo tanto del Bundestag como del Bundesrat.
Los Länder contra Berlín
Esto genera otro problema. Las mayorías de partidos distintos o
de coaliciones distintas suelen gobernar cada una de las dos
Cámaras legislativas. Han transcurrido 57 años desde que entró
en vigor la Ley Fundamental. Durante 37 de ellos, el partido de
oposición en el Bundestag ha tenido mayoría en el Bundesrat. Esto
entorpece la capacidad del gobierno para tomar decisiones.
Aunque el gobierno necesariamente tenga mayoría en el
Bundestag —de lo contrario no habría asumido el poder— no
puede pasar sobre el Bundesrat. El politólogo de Göttingen, Franz
Walter, lo atribuye a lo que él llama “la política del veto”. Las
competencias del Bundesrat imposibilitan que el ejercicio del
gobierno sea expedito y que las reacciones sean rápidas. Se
requiere hacer negociaciones. Los ciudadanos ya no saben quién es
responsable de qué.
Hay un síntoma adicional: a lo largo del tiempo los Länder han ido
perdiendo sus competencias progresivamente. Naturalmente no en
el Bundesrat pero, para ejercer el poder en la Cámara Baja, los
gobiernos de los Länder deben cooperar en el ámbito federal.
Otro tema es cuánto poder tienen los Länder en su propio nivel.
La respuesta es no tienen demasiado. Aprueban la reglamentación
que rige a las universidades y a las escuelas e incluso administran
los cuerpos policíacos. Pero a esto se limitan sus competencias.
No pueden gravar impuestos propios, no pueden determinar los
sueldos de sus servidores públicos y no tienen autoridad sobre el
derecho civil o penal. Para colmo, Berlín interviene en áreas
sustantivas de los Länder, como la educación. El gobierno federal
promueve, por ejemplo, la construcción de escuelas en las que los
niños también reciban atención vespertina, instituciones que
anteriormente no eran comunes en Alemania. Berlín también da
dinero a las universidades sobresalientes. Aunque el gobierno
federal no tiene jurisdicción sobre ninguno de estos campos, los
Länder aceptan esta interferencia siempre y cuando reciban un
cheque del gobierno federal por cada proyecto en el que las
autoridades federales se inmiscuyan. Un viejo refrán alemán dice
“el dinero nunca apesta”. El resultado es que los Länder más pobres
dependen financieramente del gobierno federal. Sarre, Bremen y el
Land de Berlín no podrían sobrevivir sin las transferencias del
gobierno federal. Se podría decir que de cierta manera han caído
en la categoría de provincias administrativas.
¿Mayor poder para los Länder?
Eso es precisamente lo que va a cambiar si se cumple el plan de la
Gran Coalición que busca fortalecer los derechos de los Länder. En
el futuro podrán pagar los salarios de sus propios servidores
públicos (un gasto que representa alrededor de 40% de sus
presupuestos). Además, el gobierno federal permanecerá más o
menos al margen del terreno de la educación.
A cambio, ¿a qué renunciarán los Länder? A una parte importante
de sus derechos de veto en la legislación al interior del Bundesrat.
Los expertos auguran que los gobiernos de los Länder únicamente
podrán bloquear entre 35 y 40% de las leyes federales. Sin embargo
las nuevas normas son tan vagas que no queda claro si el Bundesrat
va a renunciar a tanto poder como la gente espera. De cualquier
manera, la reforma integral del sistema federal alemán ya empezó
y esto podría generar que se pueda volver a avanzar en Alemania.
Aunque sólo sea por esto, la Gran Coalición habrá valido la pena.
Ahora, después de la unión de los dos partidos políticos más
grandes en la Gran Coalición, los cabilderos están haciendo sus
demandas. Los servidores públicos se están preparando para
defenderse de una realidad en la que Berlín ya no decidirá cuánto
van a ganar. Los Länder ricos podrán evitar esta batalla. Los
maestros advierten que esto causará que en poco tiempo haya
diferencias entre una escuela en Hamburgo y una en Munich, lo
que podría crear problemas ya que muchos alemanes quieren tener
la misma calidad de vida en cualquier parte del país, como lo dicta
una frase de la Constitución. Hay muchos que, en lugar de una
competencia entre los Länder, quieren normas uniformes que se
apliquen en todas partes. Pero sólo un país federal ofrece a sus
ciudadanos el lujo de que hasta las decisiones más pequeñas se
hagan a nivel popular. Este hecho parece no quedarle claro a
muchos alemanes, y por eso el federalismo alemán seguirá siendo
un trabajo sobre la marcha.