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India talks with Naga rebels: The challenge of peace in Nagaland

India talks with Naga rebels The challenge of peace in Nagaland BY RUPAK CHATTOPADHYAY There are times when the Government of India and armed separatists are not only willing to talk but to agree on something. That happened on January 31 in Bangkok when both India and one such group, the National Socialist Council of Nagaland — Isaac Muivah faction, known as NSCN-IM, extended an eight-year-old ceasefire for another six months as both sides attempt to find a solution to this long-running insurgency. The Naga revolt is centred in the state of Nagaland – one of seven in North East India. They are known as the “seven sisters”: Nagaland, Assam, Manipur, Tripura, Meghalaya, Arunachal Pradesh and Mizoram, which are among the most neglected and underdeveloped parts of India. The North East is a remote region connected to the rest of India by a thin strip of land bordering on Nepal, Bangladesh, China and Bhutan. The eastern boundary of Nagaland is the India-Myanmar border. Very few of the inhabitants of this area speak Hindi as their mother tongue, and many are related to Tibetan and Burmese tribes in the region. The current revolt goes back to demands for independence from India in 1947. The Naga ceasefire announcement came after four days of talks between the federal government and NSCN-IM leadership in Bangkok. The limits of Indian federalism have been continuously tested by rebellions and insurgencies since independence. Even when the Indian state has prevailed, the process of reconciliation has usually left its mark on the evolution of Indian federalism. From the Dravidian movement of the fifties to the Sikh separatist campaign of the eighties, each has contributed uniquely in the strengthening of India’s federal structure, either directly by forcing national compromise, such as the official languages policy, or indirectly by contributing to the demise of the political system dominated by a single party. That the Naga ceasefire has largely held for eight years shows the seriousness of the parties’ intent to find a solution, as well as the difficulties of finding a solution that meets the aspirations of both sides. The involvement of civil society (especially students, church groups and tribal councils) in the peace process has been significant, symbolizing an intense yearning for peace. The Naga insurgency has been India’s longest running. It is also one Rupak Chattopadhyay is the program officer for South Asia/Pacific for the Forum of Federations. of the most complex. The Nagas before 1975 There are seventeen major and an equal number of smaller Naga tribes, each with its own recognizable dialect and customs, linked traditionally by a shared way of life and religious practices, and indeed more recently by Christianity. There are more than 14 tribes that make up the Nagas. Tribal conflicts have complicated the process of peacemaking in the state of Nagaland, and other Naga inhabited areas, over the years. Nagas also reside in the states of Arunachal Pradesh, Assam and Manipur. The Naga rebellion dates back to India’s independence in 1947, when separatist sentiments represented by A. Z. Phizo’s Naga National Council called for an independent state for half a million Nagas. This culminated in the establishment of Nagaland by the Indian parliament as a full-fledged state of the Indian Union in 1963. In creating the state of Nagaland, the Federal government broke with the precedent of establishing states along linguistic lines (as per the States Reorganization Act of 1956) and set a new precedent that has led to the creation of “tribal” states such as Mizoram, Meghalaya, Jharkhand and Chhatisgrah. The creation of Nagaland provided political opening for more groups to join the political mainstream. Even though the NNC reached a ceasefire agreement with the Indian government in 1964, infighting led to the Council of Naga People (CNP) splitting off from the NNC. The emergence of the CNP followed by the liberation of Bangladesh and the resulting loss of insurgent safe havens in East Pakistan contributed to a significant weakening of the NNC and Naga separatism. The CNP and its allies went on to conclude a peace agreement, the Shillong Accord, with the Indian government in 1975. 1975: the NSCN revolts Neither the granting of full statehood to Nagaland, nor the subsequent Shillong Accord, in which the NNC accepted the Indian constitution, diffused the separatist impulse in Nagaland. Those Nagas who viewed the Shillong Accord as a sellout of the Naga cause went on to found the NSCN, which gained the allegiance of many Naga nationalists. After 1975, the NNC was reduced to a marginal player. What was missing in the Shillong Accord was a final settlement that would define the Nagas’ relationship with Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 India and something that would address the issue of a unified Naga political entity. Both of these issues became rallying points for the NSCN, established in 1980 by younger activists of the NNC — namely Isaac Swu, Thuingaleng Muivah, and S.S. Khaplang. Like movements before it, the NSCN too split along tribal lines in 1988 with Khaplang forming the NSCN-K. In 1997 the NSCN-IM reached a ceasefire agreement with the Indian government. This was followed in 2000 by the NSCN-K. Talks between the Indian government and the NSCN-IM had begun earlier with Indian Prime Minister P.V. Narasimha Rao in the mid-1990s and were then followed up by subsequent Prime Ministers before a formalized structure of negotiations began between the Government delegation led by a representative of the Prime Minister and the Naga group led by Thuingaleng Muivah, who is the Kilo Kilsoner or Prime Minister of the “Government of the Republic of Nagaland.” The motivations for reaching a ceasefire on all sides are many. Both factions have been under considerable pressure from civil society to participate in a political process that leads to a final solution. Decades of conflict have inflicted severe human and economic costs on the Nagas. Both parties have also suffered attrition at the hands of Indian and Myanmar security forces. From an Indian perspective, the Naga insurgency is the Gordian knot of northeastern insurgency. To untangle it would bring benefits not just to the region, but also to the entire country. First, the Naga insurgency — the NSCN-IM, in particular — provides the logistical and philosophical underpinnings for most of the other groups in the region – including the ULFA, NFLT and the Bodo groups. Without NSCN support, most of these groups would cease to function effectively. Indeed, two other armed separatist groups in North East India, namely the United Liberation Front of Asom (ULFA) and the National Democratic Front for Bodoland (NDFB) have recently reached ceasefire agreements with the Indian government. Second, a permanent solution would open the region up for investment; in particular its untapped potential for hydro-electric power might considerably ease the country’s energy burden. Challenges Ahead A final agreement remains elusive, but there have been some significant attempts at reconciliation. Despite statements that represent movement away from earlier positions, recent pronouncements by the NSCN-IM indicate growing impatience with the slow pace of negotiations. Speaking in Bangkok at the beginning of 2006, Thuingaleng Muivah offered a glimpse of the NSCN’s position: “We have climbed down from our demand of absolute sovereignty and said we want a special federal relationship with India but India is neither moving decisively to implement it nor taking steps to unify Naga areas in northeast India.” The NSCN-IM has been insistent on the integration of Naga-inhabited areas into a greater Nagaland — which they call Nagalim — thereby pressing a demand that predates its creation. Given that this would involve the partition of three states — Assam, Manipur and Arunachal Pradesh —and require their consent, the federal government will find it very difficult to offer concessions on this issue without involving the relevant states. The second main issue of “a special federal relationship” is likely to be more easily resolved. Speaking in Bangkok last January, Thuingaleng Muivah elaborated this demand, which represents a significant and pragmatic shift from the positions enunciated earlier by both the NNC and NSCN. He indicated that they were prepared to explore an appropriate federal relationship made sacrosanct in an agreement that cannot be changed unilaterally by either side in future. Furthermore, the NSCN-IM was willing to discuss how various competencies can be shared in such a way that they serve the interest of both New Delhi and the Nagas. In stating the Indian government’s determination to explore “new initiatives,” Mr. Oscar Fernandes, the Indian Minister overseeing the process, underscored the seriousness of India’s response to the NSCN’s offers. Furthermore, the retention of former Union Home Secretary K. Padmanabhaiah as India’s interlocutor by the current Congress Party led government shows how important the whole process is to India. One of greatest hurdles to finding a permanent and comprehensive solution is deep-rooted tribalism with the Naga groups. The NSCN-IM’s insistence that is speaks for all Nagas has been challenged not just by Khaplang but by several NGOs and church groups. There are significant tribes such as the Angamis, Aos and Konyaks whose interests the NSCN-IM doesn’t represent. Muivah is a Thangkul from Manipur and his tribe has virtually no physical presence within Nagaland. Similarly, Isaac Swu represents one faction of the Sema tribe. The Konyaks, the single largest tribe, is represented by NSCN-K, which has some basis for demanding a say in any final settlement. The biggest challenge for the Indian government is arriving at a future settlement that is both inclusive and comprehensive, and doesn’t repeat the shortcomings of the Shillong Accord. Given the past instances of arriving at innovating administrative arrangements (hill councils, territorial councils, etc.), the precedent exists for finding solutions that meet the aspirations of disaffected people. The challenge in Nagaland should not be underestimated and is sure to test the creativity of both Indian and Naga negotiators as well as the resilience of Indian federalism. Since the nineties it has become fashionable to hold up Kashmiri disaffection as the test case for Indian federalism. Such a view overlooks the contribution that events in the northeast have had in shaping Indian federalism. With each subsequent insurgency, the state’s capacity to deal with the security fallout has grown, but more importantly so has its creativity and pragmatism in identifying appropriate constitutional arrangements. The demilitarization of the Mizo National Front, the establishment of the Darjeeling Hill Council and the Bodo Territorial Council all offer lessons in the management of ethnically diverse societies within a federal system.

En ocasiones, el Gobierno de la India y
los separatistas armados no sólo están
dispuestos a dialogar, sino que también
están dispuestos a ponerse de acuerdo.
Esto aconteció el pasado 31 de enero en
Bangkok, cuando la India y uno de estos
grupos, el Consejo Nacional Socialista de
Nagaland, facción Isaac Muivah (NSCNIM,
por sus siglas en inglés), extendieron
por otros seis meses un cese al fuego que
ya había durado ocho años, mientras
ambas partes intentan encontrar una
solución a esta sublevación prolongada.
La revuelta tiene su centro en Nagaland,
uno de los siete estados en el noreste de la India conocidos como
“las siete hermanas”: Nagaland, Assam, Manipur, Tripura,
Meghalaya, Arunachal Pradesh y Mizoram, los cuales se
encuentran entre las zonas más relegadas y subdesarrolladas de
la India. El noreste de la India es una región remota, conectada
con el resto del país por una angosta franja de tierra que colinda
con Nepal, Bangladesh, China y Bután. El límite oriental de
Nagaland es la frontera de la India con Myanmar. Son muy
pocos los habitantes de esta zona que hablan hindi como lengua
materna y muchos están relacionados con tribus tibetanas y
birmanas de la región. El levantamiento actual se remonta a las
demandas para independizarse de la India que datan desde 1947.
El anuncio del cese al fuego naga se dio después de cuatro días
de negociaciones entre el gobierno federal y la dirigencia del
NSCN-IM con sede en Bangkok. Las rebeliones e insurgencias
han puesto a prueba continuamente los límites del federalismo
indio desde su independencia. Incluso cuando el Estado indio ha
prevalecido, el proceso de reconciliación generalmente ha dejado
su marca en la evolución del federalismo nacional. Desde el
movimiento dravidiano de la década de 1950 hasta la campaña
separatista de los sikh de la década de 1980, todos han
contribuido de forma única al fortalecimiento de la estructura
federal de la India, ya sea directamente, forzando acuerdos
nacionales tales como la política de lenguas oficiales, o
indirectamente, mediante la cooperación para el derrocamiento
de un sistema político dominado por un partido único.
Que el cese al fuego naga se haya sostenido casi
ininterrumpidamente durante ocho años, demuestra tanto la
seriedad de las partes en sus intentos para resolver el conflicto
como las dificultades para encontrar una solución que cumpla
las aspiraciones de ambos bandos. La participación de la
sociedad civil (particularmente estudiantes, grupos eclesiásticos
y consejos tribales) en el proceso de paz ha sido significativa, lo
cual representa un intenso anhelo de alcanzarla. La insurgencia
naga ha sido una de las más prolongadas
de la India, y es, también, una de las más
Los nagas antes de 1975
En Nagalandia existen diecisiete tribus
importantes y un número igual de grupos
más pequeños. Cada una de estas tribus
tiene su propio dialecto y sus propias
costumbres reconocibles, aunque han
estado tradicionalmente unidas por un
mismo modo de vida y prácticas
religiosas comunes, y mucho más
recientemente, por el cristianismo. Hay más de catorce tribus que
constituyen a los nagas y los conflictos tribales han complicado
el proceso de paz en el estado de Nagaland y otras áreas
habitadas por los nagas a lo largo de los años. Los nagas también
residen en los estados de Arunachal Pradesh, Assam y Manipur.
La rebelión naga se remonta a la época de la independencia de la
India en 1947, cuando los nagas de vocación separatista,
representados por el Consejo Nacional Naga de A. Z. Phizo
(NNC, por sus siglas en inglés) pidieron la creación de un estado
independiente para medio millón de nagas. Esto culminó con el
establecimiento de Nagaland por el Parlamento indio en 1963
como un verdadero estado de la Unión india. Mediante la
creación del estado de Nagaland, el gobierno federal rompió con
el precedente de establecer estados conforme a sus líneas
lingüísticas (como lo hizo mediante la ley de reorganización de
estados de 1956) y sentó un nuevo precedente que ha conducido
a la creación de estados tribales tales como Mizoram, Meghalaya,
Jharkaland y Chhatisgrah.
La creación de Nagaland generó la apertura política para que
más grupos se unieran a la corriente política. A pesar de que el
NNC llegó a un acuerdo de cese al fuego con el gobierno en
1964, las luchas intestinas llevaron al Consejo del Pueblo Naga
(CNP, por sus siglas en inglés) a separarse del NNC. El
surgimiento del CNP y posteriormente, la liberación de
Bangladesh (que dio como resultado la pérdida de refugios
seguros para los insurgentes en el oriente de Pakistán)
contribuyeron al debilitamiento significativo del NNC y del
separatismo naga. Acto seguido, el CNP y sus aliados
concluyeron el acuerdo de paz, el Acuerdo de Shillong, con el
Gobierno de la India en 1975.
1975: el NSCN se rebela
Ni la condición absoluta de estado concedida a Nagaland ni el
subsiguiente Acuerdo de Shillong, en el que el NNC aceptaba la
Constitución de la India, debilitaron el impulso separatista en
Nagaland. Aquellos que veían el acuerdo como una traición a la
causa naga, procedieron a fundar el NSCN, que se ganó la

Las conversaciones de paz con los rebeldes en el noreste de la India
El reto para la
paz en Nagaland

lealtad de muchos nacionalistas nagas. Después de 1975 el NNC
quedó reducido a un papel marginal.
Lo que le faltaba al Acuerdo Shillong era un arreglo final que
definiera la relación de los nagas con la India y que abordara el
asunto de una entidad política naga unificada. Estos dos temas
congregaron al NSCN, establecido en 1980 por los activistas más
jóvenes del NNC —concretamente, Isaac Swu, Thuingaleng
Muivah y S.S. Khaplang. Al igual que los movimientos que le
antecedieron, el NSCN se dividió en líneas tribales en 1988
cuando Khaplang formó la NSCN-K.
En 1997 la NSCN-IM llegó a un acuerdo de cese al fuego con el
Gobierno indio. A éste le siguió otro con la NSCN-K en 2000. Las
conversaciones entre el Gobierno indio y la NSCN-IM habían
comenzado antes con el primer ministro indio P.V. Narashima
Rao a mediados de la década de 1990, a las que dieron
continuidad los subsiguientes primeros ministros, antes de que
se diera inicio a una estructura formalizada de negociaciones
entre la delegación gubernamental encabezada por un
representante del primer ministro y el grupo naga dirigido por
Thuingaleng Muivah, quien es el Kilo Kilsoner o primer ministro
del “Gobierno de la República de Nagaland”.
Las motivaciones de todas las partes para alcanzar un cese al
fuego, son muchas. La sociedad civil ha ejercido una presión
considerable sobre ambas facciones para obligarlas a participar
en un proceso político que conduzca a una solución definitiva.
Décadas de conflicto han impuesto severos costos humanos y
económicos a los nagas. Ambos bandos se han desgastado a
manos de las fuerzas de seguridad de la India y de Myanmar.
Desde la perspectiva india, la rebelión naga es el nudo gordiano
de la insurgencia del noreste. Desatarlo beneficiaría tanto a la
región como al país entero. En primer lugar, la insurgencia naga,
en particular la CNSM-IM, da apoyo logístico y sustento
filosófico a la mayoría de los demás grupos de la región,
incluyendo al Frente Unido para la Liberación de Asom (ULFA,
por sus siglas en inglés), al Frente Nacional para la Liberación de
Tripura (NFLT, por sus siglas en inglés) y a los grupos bodo. Sin
el apoyo del NSCN, la mayoría de estos grupos dejaría de operar
eficazmente. De hecho, otros dos grupos separatistas armados
del noreste de la India, el ULFA y el Frente Nacional
Democrático de Bodoland (NDFB, por sus siglas en inglés)
acordaron recientemente el cese al fuego con el Gobierno de la
India. En segundo lugar, una solución permanente abriría la
región a la inversión: su potencial hidroeléctrico, aún sin
explotar, podría aliviar de manera considerable el problema
energético del país.
Los retos por venir
Los intentos de reconciliación han sido significativos pero
persisten las dificultades para alcanzar un acuerdo definitivo. A
pesar de ciertas declaraciones que reflejan un distanciamiento de
posiciones anteriores, los pronunciamientos recientes de la
NSCN-IM dan cuenta de una impaciencia creciente por la
lentitud de las negociaciones. En una conversación celebrada en
Bangkok a principios de 2006, Thuingaleng Muivah dejó entrever
la posición del NSCN:
“Hemos disminuido nuestra exigencia de soberanía absoluta y
hemos dicho que sólo queremos una relación federal especial con
la India, pero la India no ha actuado decisivamente para
implementarla ni para dar los pasos necesarios hacia la
unificación de las zonas de los nagas en el noreste del país”.
La NSCN-IM ha insistido en la integración de las zonas
habitadas por los nagas en una Nagaland más grande a la que
denominan Nagalim. De esta forma están haciendo hincapié en
una exigencia que precede a su creación. Dado que ésta
implicaría la partición de tres estados —Assam, Manipur y
Arunachal Pradesh— y se requeriría del consentimiento de éstos,
al gobierno federal indio le será muy difícil hacer concesiones en
este rubro sin involucrar a dichos estados.
El segundo rubro importante sobre la “relación federal especial”
tiene más probabilidades de solucionarse más fácilmente. En una
conferencia en Bangkok en enero pasado Thuingaleng Muivah
elaboró esta propuesta que representa un cambio significativo y
pragmático con respecto a las posiciones enunciadas
anteriormente, tanto por el NNC como por el NSCN. El líder
indicó que los nagas estaban preparados para explorar una
relación federal apropiada, la cual se tornará sagrada con la
celebración de un acuerdo que ninguna de las partes pueda
alterar de manera unilateral en el futuro. Además, el NSCN-IM
estuvo dispuesto a discutir cómo se pueden compartir varias
competencias, de modo que éstas sirvan tanto a los intereses de
Nueva Delhi como a los de los nagas. Al anunciar la
determinación de su gobierno a explorar “nuevas iniciativas”,
Oscar Fernandes, ministro indio que supervisa el proceso,
subrayó la seriedad de la respuesta india a las ofertas del NSCN.
Más aún, el hecho de que el ex secretario de Gobernación de la
Unión, K. Padmanabhaiah, se mantuviera como interlocutor del
actual gobierno encabezado por el Partido del Congreso, refleja
la importancia que el proceso en su conjunto tiene para la India.
Uno de los mayores obstáculos para encontrar una solución
integral y permanente a este conflicto es el profundamente
arraigado tribalismo de los grupos nagas. La insistencia del
NSCN-IM de que representa a todos los nagas, ha sido puesta en
duda no sólo por Khaplang, sino por varias organizaciones no
gubernamentales y grupos eclesiásticos. Existen tribus
importantes como los angamis, los aos y los konyaks, cuyos
intereses no son representados por el NSCN-IM. Muivah es
thangkul de Manipur y su tribu prácticamente no tiene presencia
física en Nagaland. De manera semejante, Isaac Swu representa a
una facción de la tribu sema. Los konyaks, la tribu más
numerosa, representada por el NSCN-K, tiene más fundamentos
para exigir voz y voto en cualquier arreglo definitivo. El reto más
importante para el Gobierno indio es llegar a un arreglo que sea
tanto incluyente como integral, y que no repita las limitaciones
del Acuerdo de Shillong. Con los ejemplos anteriores de
acuerdos administrativos innovadores (tales como los consejos
de la montaña, los consejos territoriales, etc.), se sentó el
precedente para encontrar soluciones que llenen las aspiraciones
de la gente descontenta. El reto en Nagaland no debe ser
subestimado y seguramente pondrá a prueba la creatividad de
los negociadores, tanto indios como nagas, así como la fortaleza
del federalismo indio.
A partir de la década de 1990 está de moda referirse al
descontento de los kashmiri como el caso que ha puesto a prueba
al federalismo indio. Esta opinión pasa por alto la contribución
de los acontecimientos del noreste en la conformación del
federalismo indio. Tras cada levantamiento, la capacidad del
Estado para lidiar con la amenaza a su seguridad interna ha ido
creciendo. Pero aún más importante es que también haya
aumentado su creatividad y pragmatismo para identificar
acuerdos constitucionales adecuados. La desmilitarización del
Frente Nacional Mizo, el establecimiento del Consejo de la
Montaña de Darjeeling y el Consejo Territorial Bodo ofrecen, en
su conjunto, lecciones en el manejo de sociedades étnicamente
diversas en un sistema federal.