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Public consortiums in Brazil: New law stimulates federal cooperation

Theybegan as experiments in co-operation among Brazilian cities, to pool resources and build a hospital, or to provide drinking water and prevent floods in municipalities along the same river. By the time they were established in federal law in 2005, these bodies, called consórcios públicos or public consortiums, were the talk of the country. Some even won public management and citizenship awards from the influential Getulio Vargas Foundation in São Paulo. Brazil’s new law on the consórcios públicos took the concept far beyond co-operation among a few cities. The law has been trumpeted as an important instrument of intergovernmental relations between the union or central government, the states, the municipalities and the Federal District for the formulation and execution of public policy in Brazil. Indeed, it is expected that the law on public consortiums, passed on April 6, 2005, will enable the saving of substantial sums of money, enhance the state of cooperative federalism and contribute to the improved governance of the country. The law on public consortiums is a form of intergovernmental agreement, which aims to promote the common interest of various jurisdictions in Brazil. Some say that the most successful experiences of consorcios were begun by municipalities in the area of public health: 12 municipalities (pop.150,000) in the State of Goiás combined in 1998 to train health managers; 11 municipalities (pop. 163,000) in the State of Mato Grosso began offering a common service of lab testing in 1996; 29 municipalities (pop. 254,000) in the State of Paraná began offering lab testing, emergency assistance and basic medicines in 1993; 7 municipalities (pop. 82,000) in the State of São Paulo began offering mental health assistance and prescription medicine in 1986. Gilberto Marcos Antonio Rodrigues holds a PhD in International Relations and is an attorney, professor for the Masters Degree Program in Law and coordinator of a research project on federalism, local power and paradiplomacy at the Catholic University of Santos , in the State of São Paulo, Brazil. Since the approval of the law on consortiums, a number of innovative proposals have emerged for inter-municipal public consortiums. For instance, in June 2005 Niteroi and other cities from the Fluminense region of Rio de Janeiro signed a letter of intent for the formation of a public consortium for environmental administration. Another example of a promising inter-municipal consortium is one between the cities of Cubatao, Guaruja and Santos in the coastal region of São Paulo. The cities signed a letter of intent in August 2005, for the economic and environmental development of the Port of Santos – the largest in South America and main route for foreign trade in Brazil. Under the first Federal Constitution of the Republic of 1891, there were provisions for consortiums between municipalities and between states, but at that time they were considered private contracts. This provision was maintained under subsequent constitutions without any evolution. However, since the enactment of the Federal Constitution of 1988, federal status was conferred upon municipalities and the federal district, inaugurating threeway federalism in Brazil. The framework for this new legislation came in 1990 with a law that created the Universal Health System. It authorized municipalities to build consortiums in order to jointly develop actions and provide health services. In fact, following the enactment of the law, public consortiums between municipalities in the area of health care have been more numerous and have contributed towards intensifying the growing culture of federal cooperation in the country. Indeed, during this period, a group of seven municipalities from the South-East region of São Paulo, one of the most urbanized and densely populated of the country, became a virtual laboratory of public policy consortiums. The increase in the practice of use of consortiums in the 1990s followed a wave of decentralization during that period. This resulted in a Constitutional Amendment to Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 the 1988 Constitution, establishing the possibility for public consortiums involving all entities at the federal level and the administration associated with public services between them. The Brazilian Institute of Geography and Statistics, in a 2003 report on the profile of Brazilian municipalities, stated that there were 1,969 health-related public consortiums, 669 for the purchase or use of equipment, 241 in the field of education, 64 housing-related consortiums; 161 relating to sewer systems, 87 water treatment systems, 216 for the disposal of solid waste and 88 involved in data processing. The way the law on public consortiums works, the union, the 26 states, plus the Federal District and the 5,561 municipalities can be part of a consortium under horizontal or vertical arrangements, under the following possible combinations: municipalities with municipalities; states with states; states with a Federal District; municipalities with a Federal District; states with municipalities; states with Federal District with municipalities; union with states; union with a Federal District; union with states and a Municipality; and union with states with the Federal District and with municipalities. Only municipalities within the same State can join in a consortium. In other words, consortiums between municipalities of different states are not allowed, except if located on the border between states. President Lula explained that this is to avoid any disruption in the “federal peace,” preventing the interference of a state in the municipal affairs of another state. Thus, public consortiums have been designed as instruments of neighbourly cooperation, but not instruments of transterritorial cooperation – and this in order to avoid conflict and internal fragmentation. The negotiation process for the formation of a public consortium usually entails the signing of a letter of intent that records the political will of the parties to constitute the consortium. What it boils down to is creating a synergy between the federal entities at different government levels, to rationalize and economize resources. The government of President Lula stated that public consortiums is an essential instrument within the framework of “Federative Rearrangement,” which is composed of a joint set of initiatives aimed at developing new concepts of occupation and development of the Brazilian territory. However, although the public consortiums can be useful and efficient instruments to resolve specific problems, care need be taken that they not become a fourth level of government. Peter Spink, titular professor at the Getulio Vargas Foundation in São Paulo, called them “very competent inter-organizational political and technical arrangements for co-ordination,” but added that public consortiums have “very little added opportunities of deliberative democracy.” Not every consortium lacks citizen and civil society involvement, but there is no institutionalized or built-in place for them. It is too early to assess the full impact of the public consortiums, but they are expected to bring about significant outcomes in public administration, the economy, environment, and health care services and may well generate practices of interest to the international community. Continued from page 8 Sri Lankan negotiations stalled ceasefire agreement. The government wanted to amend the agreement but the LTTE said no. One of the difficult issues that surfaced at the talks was that of Colonel Karuna (the nom de guerre of Vinayagamoorthi Muralitharan), the LTTE renegade who, with his followers, have challenged the LTTE particularly in the east, thereby weakening the LTTE’s military strength in the area. Karuna is a former member of the LTTE negotiation team and one of its most renowned military leaders. The government argued that the ceasefire agreement contemplated disarming paramilitary groups in existence at the time the agreement was adopted, and therefore did not apply to the Karuna breakaway group. The LTTE insisted that it did. The statement issued by the Norwegian facilitators at the end of the Geneva talks said that only members of the government security forces would be allowed to carry weapons and engage in security operations in government controlled areas. This does not resolve the issue of the Karuna forces, whose members do carry arms. The ambiguities in the Geneva statement have raised disagreements between the parties on the subject of the disarmament of the Karuna rebels. The second round of talks, originally scheduled in April, has been postponed indefinitely. The increase in violent incidents by both the LTTE and government security forces is troubling — the BBC reported on April 25 that since April 1, more than 100 people had died in clashes and ceasefire violations in the country. In troubled Sri Lanka, a prolonged flawed ceasefire is better than outright hostilities with massive civilian casualties.

Todo empezó como un experimento de cooperación entre las
ciudades brasileñas para hacer un fondo común de recursos y
construir un hospital, o proporcionar agua potable y prevenir
inundaciones en municipios ubicados a lo largo del mismo río.
Para cuando estos órganos, conocidos como consorcios públicos,
se establecieron en la ley federal de 2005, eran el tema de
conversación en el país. Algunos incluso recibieron
reconocimientos de administración pública y ciudadanía de
manos de la influyente Fundación Getulio Vargas en São Paulo.
La nueva ley sobre consorcios públicos superó con creces el
concepto de cooperación entre algunas ciudades. La ley ha sido
celebrada como un instrumento importante en las relaciones
intergubernamentales entre la Unión o gobierno central y los
estados, los municipios y el distrito federal para la formulación y
puesta en práctica de políticas públicas en el país.
De hecho, se espera que la ley sobre consorcios públicos,
aprobada el 6 de abril de 2005, posibilite el ahorro de una suma
considerable de dinero, mejore el estado en el que se encuentra el
federalismo cooperativo y contribuya a mejorar la gobernanza de
la nación. Esta ley es una especie de acuerdo intergubernamental
que busca promover el interés común de varias jurisdicciones
Hay quienes aseguran que las experiencias más exitosas de los
consorcios fueron iniciativas municipales en el área de salud
• 12 municipios (población: 150,000) del estado de Goiás se
reunieron en 1998 para capacitar a los administradores del
campo de la salud
• 11 municipios (población: 163,000) del estado de Mato
Grosso empezaron a ofrecer un servicio común de pruebas
de laboratorio en 1996
• 29 municipios (población: 254,000) del estado de Paraná
empezaron a ofrecer pruebas de laboratorio, asistencia
médica de emergencia y medicamentos básicos en 1993
• 7 municipios (población: 82,000) del estado de São Paulo
empezaron a ofrecer asistencia en salud mental y
medicamentos controlados en 1986
Desde que se aprobó la ley sobre consorcios, han surgido una
serie de propuestas innovadoras para consorcios públicos
intermunicipales. Por ejemplo, en junio de 2005, Niterói y otras
ciudades de la región fulmínense de Río de Janeiro firmaron una
carta de intención para
formar un consorcio
público de
Otro ejemplo de
prometedor es el de las
ciudades de Cubatao,
Guaruja y Santos en la
región costera de São
Paulo. Estas ciudades
firmaron, en agosto de 2005, una carta de intención para el
desarrollo económico y ambiental del Puerto de Santos —el más
grande de Sudamérica y la ruta comercial más importante de
La primera Constitución Federal de la República, promulgada en
1891, contemplaba disposiciones para la creación de consorcios
entre los municipios y entre los estados pero en aquel entonces
se les consideraba contratos privados. Esta disposición se
mantuvo en las constituciones subsiguientes sin que hubiera
ningún tipo de evolución. Sin embargo, a partir de la entrada en
vigor de la Constitución Federal de 1988, se confirió una
categoría federal a los municipios y al distrito federal con lo que
se inauguró un federalismo tripartito en Brasil.
El marco de esta nueva legislación surgió en 1990 con una ley
por la que se creó el sistema universal de salud. La ley
autorizaba a los municipios a trabajar conjuntamente, a través de
la formación de consorcios, en el desarrollo de acciones y en la
prestación de servicios de salud. De hecho, a partir de la
promulgación de la ley, el número de consorcios públicos entre
municipios en el campo de la asistencia médica ha aumentado, y
han contribuido a intensificar en el país una cultura creciente de
cooperación federal.
En realidad, durante este periodo, un grupo de siete municipios
de la región sureste de São Paulo, una de las zonas más
urbanizadas y densamente pobladas del país, se convirtió en un
laboratorio virtual de consorcios en el área de políticas públicas.
El uso de consorcios fue una práctica que se intensificó en la
década de 1990 después de una ola de descentralización que
caracterizó ese periodo. Como consecuencia, se hizo una
enmienda a la Constitución de 1988 para establecer la posibilidad
de participación de todas las entidades federales en el
establecimiento de consorcios públicos y la administración
asociada a la prestación de los servicios públicos entre ellos.
En un informe de 2003 sobre el perfil de los municipios
brasileños, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística
habla de 1,969 consorcios públicos relacionados con la salud,
669 para la compra de equipo, 241 en el campo de la educación,
Consorcios públicos en Brasil
Una nueva ley estimula la
cooperación federal
64 relacionados con la vivienda, 161 con los sistemas de
alcantarillado, 87 para sistemas de tratamiento de aguas,
216 para el desecho de residuos sólidos y 88 relativos al
procesamiento de información.
La ley sobre consorcios públicos está estructurada de tal
manera que la Unión, los 26 estados más el Distrito Federal y los
5,561 municipios pueden formar parte de un consorcio vertical u
horizontal siguiendo cualquiera de las siguientes combinaciones:
municipios con municipios; estados con estados; estados con un
Distrito Federal; municipios con un Distrito Federal; estados con
municipios; estados con un Distrito Federal con municipios; la
Unión con los estados; la Unión con un Distrito Federal; la Unión
con estados y un municipio; la Unión con estados con el Distrito
Federal y con municipios.
Únicamente los municipios de un mismo estado pueden unirse
para constituir un consorcio. Es decir, no se permiten los
consorcios entre municipios de estados diferentes, excepto
cuando estén ubicados en los límites fronterizos estatales. El
presidente Lula explicó que ésta es una medida para prevenir
cualquier trastorno en la “paz federal” pues impide que un
estado interfiera en los asuntos municipales de otro. Por lo tanto,
con el objeto de evitar los conflictos y la fragmentación interna,
los consorcios públicos fueron diseñados como instrumentos de
cooperación entre vecinos y no como instrumentos de
cooperación transterritorial.
El proceso de negociación para la creación de consorcios públicos
suele suponer la firma de una carta de intención que registre la
voluntad política de las partes para constituir el consorcio. En
pocas palabras, se trata de crear una sinergia entre las entidades
federales de distintos órdenes de gobierno para racionalizar y
economizar recursos.
El gobierno del presidente Lula declaró que los consorcios
públicos representan un instrumento fundamental en el marco
del “reordenamiento federal”, una serie conjunta de iniciativas
que buscan desarrollar nuevos conceptos de ocupación y
desarrollo del territorio brasileño.
Sin embargo, aunque los consorcios públicos pueden ser
instrumentos útiles y eficaces para solucionar algunos problemas
específicos, es necesario cuidar que no se conviertan en un cuarto
orden de gobierno. Peter Spink, profesor titular de la Fundación
Getulio Vargas de São Paulo, se refirió a ellos de la siguiente
manera: “son acuerdos interorganizacionales técnicos y políticos
de coordinación sumamente competentes” pero añadió que los
consorcios públicos ofrecen “muy pocas oportunidades
agregadas de democracia deliberativa”. No todos los consorcios
carecen de participación ciudadana y de la sociedad civil pero
esto no quiere decir que se haya creado o institucionalizado un
espacio para dicha participación.
Es demasiado pronto para evaluar el impacto total de los
consorcios públicos pero se espera que obtengan resultados
importantes en los campos de la administración pública, la
economía, el medio ambiente y los servicios de salud. Además,
es probable que creen modelos interesantes para la comunidad