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Rethinking fiscal federalism Some emerging imperatives for cities and regions facing globalization and the Information Revolution BY ANWAR M. SHAH Fiscaa federalism deals with by the courts, as in Australia and theeconomic decision-making in federal United States, or by various orders of systems of government in which government, as in the majority of federalpublic sector decisions are taken by countries.various orders of government. Photo: Sarai: the new media initiative, DelhiIn recent years, these choices haveFederal countries differ a great deal in their choices about the character of fiscal federalism, specifically,how the division of fiscal powers is allocated among various tiers and the associated fiscal arrangements. come under significant strain from the sweeping changes arising from the Information Revolution and the emergence of a new “borderless” world economy. This article highlights a few key common divergent challenges in federal countries, as well as emerginglocal responses. For example, Brazil, Canada and Switzerland are highly decentralized federations, whereas Australia,Germany, Malaysia and Spain are relatively centralized. Allocation of fiscal powers among members mayalso be asymmetric. For example, some members may be less equal,and thus enjoy a lower degree of autonomy because of special circumstances, than others. This is the case for Jammu and Kashmir in India and Chechnya in Russia. Or some members may be treated more equally than others,for example, Sabah and Sarawak in Malaysia and Quebec in Canada. Or a federal system can give members the choice to be unequal or more equal, such as opting-in and opting-outoptions in Canada; Spanish agreements with the breakawaydevolving regions; and European Union treaty exceptionsfor Britain and Denmark. Fiscal arrangements resulting from these choices are usuallysubject to periodic review and redefinition to adapt to changing circumstances, both within and beyond national borders. In Canada, such a periodic review (the sunset clause) is mandated by law, whereas in other federal countries changes can occur simply as a result of how various constitutional provisions and laws are interpreted Dr. Anwar M. Shah is a Lead Public Sector ManagementSpecialist and the Program Leader for Public Sector Governance group at the World Bank Institute. He previously worked with the Ministries of Finance, Governments of Canada and of Alberta. He has also served USAID as Population and Health Economist; Pakistan Institute of Development Economics as a macroeconomist; and the UN Intergovernmental Panel on Climate Challenges to constitutional federalism The Information Revolution and globalization pose special challenges to constitutional assignment within nations. The Information Revolution, by allowing transparencyfor government operations, empowers citizens to demand greater accountability from their governments. With globalization, it is becoming apparent that, as Daniel Bell wrote, “nation-states are too small to tackle large things in life and too large to address small things.” Globalization and the Information Revolution represent a gradual shift to supra-national regimes and local governance. In adapting to this world, there is growingtension among various orders of governments in federal systems to re-position their roles in order to retain relevance. One continuing source of tension is vertical fiscal gaps, or the mismatch between revenue means and expenditure needs at lower orders of government. Vertical fiscal gaps and revenue autonomy at sub-national orders of government remain areas of concern in federal countries where the centralization of taxation powersis greater than necessary to meet federal expenditures,inclusive of its spending power. This leads to undue central influence and political control over sub-national policies,and can even undermine bottom-up accountability. This is a concern at the state level in Australia, Germany, India,Mexico, Canada, Malaysia, Nigeria, Russia, Spain and South Africa. In Nigeria, there is a special concern about the central assignment of resource revenues. In Germany, such Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 concerns are prompting a wider review of the assignment problem and a rethinking of the division of powers among the three orders of government: federal, Länder and municipal. A consensus has yet to be formed on a new vision of fiscal federalism in Germany. The two emerging trends in the shifting balance of powers within nations are: (a) a steady erosion in the role of the states/provinces — and (b) an enhanced, but redefined, role for local governments in multi-order governance. Diminishing relevance of states and provinces The federal governments of Brazil, Canada, Germany, India, Malaysia, and Russia have carved out larger roles in areas of federal-state shared rule. In Brazil, entitlements and earmarked revenues are the restraints on budgetary flexibility at the state level. In South Africa, the task of social security financing has been taken over by the national government. The federal government in the U.S. is assuming an ever-widening role in policy-making areas of shared jurisdiction, while devolving implementation responsibilities to state and local governments. This is frequently done through unfunded mandates, or with inadequate financing. In Canada and the U.S., the federal governments are partly financing their debts through reduced fiscal transfers to provinces/states. Another dimension of emerging federal-state conflict has arisen in countries where the federal government and the states or provinces are both constitutionally recognized orders of government such as in Australia, Canada and the U.S., and where local governments are the handmaidens of state governments. In these countries, federal authorities are attempting to build direct Photo: Cristiano Sant’Anna, Porto Alegre relationships with local governments, and in the process are bypassing state governments. This is a concern in Brazil, Canada and the U.S., where the economic relevance of state governments Counterpoint to globalization: the to people’s lives is World Social Forum was set up to decreasing, although the role of the intermediate order of government in federal systems is on the wane, with the exception of Switzerland, where the cantons have a stronger constitutional role as well as stronger support from local residents. However, cantons in Switzerland are similar to local governments in large federations such as Canada, the U.S. and India. Resistance to a new vision of local governance Globalization and the Information Revolution, on the other hand, are strengthening localization and broadening the role of local governments in network governance. This requires local governments to operate as purchasers of local services and facilitators of government networks, beyond government providers, gatekeepers and overseers of state and national governments in areas of shared rule. Nevertheless, local governments are facing some resistance from their state governments in social policy areas. In Brazil, India and Nigeria, local governments have constitutional status, and thus, a greater ability to defend their roles. In Switzerland, direct democracy provisions assure a strong role for local governments and in both Brazil and Switzerland, local governments play an expansive and autonomous role in their jurisdiction. In most other federal countries, local governments are wards of the state with little autonomy. The ability of local governments to fend for themselves depends upon the citizen empowerment engendered by the Information Revolution, that is, citizens’ awareness of their rights and responsibilities to hold governments to account in view of the transparency and sunshine on government operations brought about by the Information Revolution. Russia stands out as an example where such a defence could not be mounted. In Canada, some of the provinces have centralized school finances. In South Africa, primary health care has been reallocated to the provincial order of government. In most countries, local governments lack fiscal autonomy and have limited or no access to dynamic, productive tax bases, whereas demand for their services is growing fast. In the U.S. and Canada, existing local tax bases, especially those linked to property, are overtaxed with no room to grow. In the U.S., this problem is compounded by limits on raising local revenues and unfunded mandates in environmental and social spending. Bridging the fiscal divide within nations The fiscal divide within nations represents an important element of the economic divide they experience. This is because reasonably comparable levels of public services at reasonably comparable levels of taxation foster mobility balance the World Economic Forum their constitutional of Davos, Switzerland. The WSF met and political roles of the factors of production (land, labour and capital) and mobility of goods, as well as help foster a common in Porto Alegre, Brazil, in 2003 and economic union. remain strong. This 2005. is making vertical co-Most mature federations, with the important exception ordination more difficult and is also hampering the state of the U.S., attempt to address regional fiscal disparities governments’ ability to deal with fiscal inequities within through a program of fiscal equalization. In the U.S., there their boundaries. is no federal program, but state education financing uses In India, the federal government retains a strong role in equalization principles. In Canada, such a program is state affairs through the appointment of federal officials enshrined in the Canadian Constitution and has even been to key state executive decision-making positions. Overall, described as “the glue that holds the federation together.” Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 www.forumfed.org Most equalization programs are federally financed with the exception of those in Germany and Switzerland. In Germany, wealthy states make progressive contributions to the equalization pool and the poor states receive funds from this pool. In Switzerland, a new equalization program, starting in 2008, will operate with a mixed poolof contributions from the federal government and wealthier cantons. There is a great diversity in the institutional arrangementsthat design, develop and administer such programs in federal countries. Brazil, India, Nigeria, Spain and South Africa take into account a multitude of fiscal capacity and need factors in determining equitable state shares in their revenue-sharing programs. Malaysia uses capitation grants,in which funds are paid on a per-person basis. Russia uses a hybrid fiscal capacity equalization program. Fiscal equalization programs in Canada and Germanyadjust fiscal capacity to a specified standard. The Australian program is more comprehensive and equalizes the fiscal capacity and fiscal needs of Australian states, constrained by a total pool of revenues from the goods and services tax. The equity and efficiency implications of existingequalization programs are a source of continuing debate in most federal countries. In Australia, there is discontent with the existing formula and the resulting complexityintroduced by expenditure needs compensation. In Canada, provincial ownership of natural resources is a major source of provincial fiscal disparities, and the treatment of natural resource revenue in the equalization program remains contentious. In Germany and Spain, the application of overly progressive equalization formulas results in a reversal of fortunes for some rich jurisdictions. Some wealthy Länder in Germany have in the past taken this matter to the country’s Constitutional Court to limit their contributions to the equalization pool. In Brazil, India, Malaysia, Nigeria,Russia and South Africa, much controversy and debate is generated by the equity and efficiency impacts of existing programs. “Fend-for-yourself” federalism A lack of fiscal discipline at sub-national levels is a matter of concern in federal countries because there is significantsub-national autonomy combined with an opportunityfor a federal bailout. In mature federations, fiscal policy co-ordination to sustain fiscal discipline is exercised both through executive and legislative federalism, and throughformal and informal fiscal rules. In recent years, legislated fiscal rules have come to command greater attention. These rules take the form of budgetary balance controls, debt restrictions, tax or expenditure controls, and referenda for new taxation and spending initiatives. Most mature federations do not permit“bailout” of any order of their governments by the central bank or by another order government. In the presence of an explicit or even implicit bailout guarantee and preferential loans from the banking sector, printing of money by subnational governments is possible, thereby fuelling inflation. Photo: Des Pink, Halifax last fish: from the federal vernment helped province of after collapse of the fishery in the 199experiences with fiscal adjustment programs suggestwhile legislated fiscal rules are neither necessary sufficient for successful fiscal adjustment, they can helpful for forging sustained political commitment to better fiscal outcomes, especially in countries with political institutions or coalition regimes. For such rules can be helpful in sustaining politicalto reform in countries with proportional epresentation (Brazil) or multi-party coalition governmentsor in countries with a separation of legislative and functions U.S. and rules in such countries can help restrain pork-barrel and thereby improve fiscal discipline as has been by the experiences in Brazil, India, Russia,South Africa. Australia and Canada achieved the results without having any legislated fiscal rules, in of the commitment to fiscal discipline shown by the with parliamentary majorities. However, fiscal continues to be a problem in Germany, even that country has legislated fiscal rules. Swiss experience is most instructive as the countrysustained fiscal discipline. Two important instruments Switzerland create incentives for cantons to maintain discipline. First, fiscal referenda allow citizens the to veto any government program. Second,legal provision enacted in some cantons to set aside a of any fiscal surplus in good times works as a “debt to prepare for rainy days. Fragmentation of internal common markets preservation of an internal common market is the goal of all federal systems and also a critical of their economic performance, removingto such an economic union remains an challenge in federal countries in the developing Continued on page 25 Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 orders of government tax the same base, and this vertical fiscal externality offsets the tax reduction by some cantonal governments. The picture is completed by evidence of strategictax setting by cantons and local jurisdictions.They, indeed, set their tax rates to attract desirable taxpayers, although other factors also affect their choices. Thus, the bottom line is that tax competition exists in Switzerland,but it is not as fierce as the tax rate differentials suggest. Where does tax competition lead? Given that tax competition exists in Switzerland, does it have the effects that most proponents of tax harmonization fear? Empirical studies of the efficiency of tax competition in Switzerland largely indicate that tax competition enhances efficiency rather than reducing it. First, regional spillovers are less important than is often thought, or they balance each other out. In addition, the horizontal components of fiscal equalizationinternalize regional spillovers – that is,negative effects of one canton’s policies on a neighbouring canton. Second, tax competitionleads to lower spending and revenue in the cantons because there is lower tax revenue. Third, tax competition likewise shifts the revenue structure toward a greater use of fees and user charges. (However, larger user fees contribute to an increased inequality of aftertax income.) Fourth, it leads to higher overall labour productivity in the cantons, indicatinghigher efficiency as the cantons are forced to use their scarce resources at the lowest cost and according to citizens’ preferences. However, tax competition also restricts the ability of cantons to redistribute income through broadbased tax-transfer programs, although cantons and local jurisdictions do conduct income redistribution nevertheless. Thus the federal level, with its system of social security and the highly progressive federal income tax, is more important for income redistribution. A balanced approach Tax competition between the Swiss cantons and local jurisdictions is thus a very importantphenomenon. Given the empirical evidence,however, there are not strong grounds to justify a major tax harmonization at the moment. The Swiss fiscal constitution appearsto be well-adapted to the advantages and disadvantages of its competitive federalism. In particular, the federal income tax system plays an important role as regulator of cantonal tax competition and is, thus, able to serve demands for individual equality. The new fiscal equalization system is supposed to lead to a fairer regional distribution of income. Further measures restricting cantonal fiscal competition will only increase inefficiency in the public sector. Forum of Federations -thy-neighbour” or “race-to-the-bottom” fiscal policiesthe mobility of goods and factors of production have to undermine gains from decentralized decision-making, in Brazil, India, Mexico and Spain indicate. The U.S. federal systems have, on the other hand, successfullyby securing a common economic union. Incentives for responsive governance countries, especially in the developing world,transfers are focused on dividing the pie without incentives for responsive and accountable service arrangements often discourage local taxation oduce perverse fiscal incentives through gap-filling transfers in most federal countries are focused ols and micromanagement, thereby undermining local a few countries such as the United States, they serve as a el politics. The practice of output-based transfers with standards and access to public services but having flexible programs and in spending allocations to create results-based accountability is virtually non-existent. A is the Canadian Health Transfers (CHT) program byThe principal conditions of the CHT program of access to health care and portability of health oss provinces. The ability to adapt have shown a remarkable ability to adapt and to meet in fiscal federalism. While the challenges they face similar, the solutions they discover and adopt are alwaysThis represents a remarkable attestation to the triumph federalism in its never-ending quest for balance and responsive, responsible and accountable governance. The attain new heights in inclusive governance continues.

F e d e r a c i o n e s Vol. 6, Núm. 1 / febrero-F o r o d e f e d e r a c i o n e s marzo de 2007 9
El federalismo fiscal se ocupa de la
toma de decisiones económicas en
los sistemas federales de gobierno,
donde las decisiones del sector
público proceden de varios órdenes de
gobierno.
Hay grandes diferencias entre
los modelos de federalismo fiscal
adoptados por los países federales,
específicamente en lo que concierne
a la forma de distribución de las
competencias fiscales entre los
distintos órdenes de gobierno y en los
acuerdos fiscales que esto supone.
Por ejemplo, Brasil, Canadá y Suiza
son federaciones con un alto grado
de descentralización, mientras que
Australia, Alemania, Malasia y España
son relativamente centralizadas.
La distribución de competencias
fiscales entre los miembros de una federación puede también
ser asimétrica. En algunos casos, ciertos miembros pueden ser
considerados “menos iguales” y, por lo tanto, disfrutarán de
un menor grado de autonomía que otros por circunstancias
especiales como, por ejemplo, Jammu y Kashmir en la India y
Chechenia en Rusia.
O, al contrario, en ocasiones algunos miembros pueden recibir
un trato de “mayor igualdad” que otros, como sucede con
Sabah y Sarawak en Malasia y Quebec en Canadá.
También puede dejarse a la elección de los miembros de un
sistema federal ser menos iguales o más iguales, como sucede
con las opciones de inclusión o desistimiento (opting-in,
opting-out) en Canadá, los acuerdos españoles con las regiones
separatistas autónomas y las excepciones hechas en los tratados
de la Unión Europea a Gran Bretaña y Dinamarca.
Los acuerdos fiscales que resultan de cualquiera de estas
elecciones generalmente son sometidos a revisión y redefinición
periódicas para adaptarlos conforme van cambiando las
circunstancias, tanto dentro como fuera de las fronteras
nacionales. En Canadá esta revisión periódica (Cláusula Sunset)
es obligatoria por Ley, mientras que en otros países federales
POR ANWAR M. SHAH
los cambios pueden ser sólo el resultado de
la interpretación que hagan los tribunales de
las distintas disposiciones constitucionales y
leyes, como sucede en Australia y los Estados
Unidos, o por diversos órdenes de gobierno,
como en la mayoría de los países federales.
En años recientes, los cambios radicales
derivados de la revolución de la información
y el surgimiento de una nueva economía
mundial “sin fronteras” han ejercido una
gran presión sobre las soluciones elegidas
por los países federales. En este artículo se
destacan algunos de los principales retos que
suelen presentarse a los países federales, así
como las novedosas soluciones locales.
Los retos al federalismo
constitucional
Las revoluciones de la información y la
globalización plantean retos particulares al
quehacer constitucional de las naciones. La revolución de la
información, al hacer posible la transparencia en las operaciones
gubernamentales, pone en manos de los ciudadanos la
posibilidad de exigirle mayor rendición de cuentas a sus
gobiernos. De acuerdo con lo escrito por Daniel Bell, con la
globalización se ha podido ver que “los Estados-nación son
demasiado pequeños para enfrentar los grandes problemas de la
vida y demasiado grandes para solucionar los pequeños”.
La globalización y la revolución de la información representan
un cambio gradual para los regímenes supranacionales y la
gobernanza local. Mientras se adaptan a esta nueva realidad,
crece la tensión entre los diversos órdenes de gobierno de
los países que cuentan con un sistema federal, ya que buscan
reposicionarse para no perder la relevancia de su papel. Una
fuente de tensión constante son las brechas fiscales; es decir,
el desequilibrio entre los medios de que dispone un gobierno
subnacional para allegarse ingresos y sus necesidades de gasto.
Las brechas verticales y la autonomía en materia de ingresos
en los órdenes de gobierno subnacionales siguen siendo
motivo de preocupación en los países federales donde la
centralización de las facultades impositivas es mayor a la
necesaria para cubrir los gastos federales; mayor, inclusive,
que su poder de gasto. Esto hace que se ejerza una influencia
central y un control político indebidos sobre las políticas
subnacionales que pueden incluso socavar la rendición de
cuentas de la base hacia arriba. Dicha preocupación es una
realidad a nivel estatal en Australia, Alemania, la India,
México, Canadá, Malasia, Nigeria, Rusia, España y Sudáfrica.
En Nigeria existe una inquietud especial por la asignación
central de los ingresos fiscales. En Alemania, estas
El Dr. Anwar M. Shah es especialista en jefe de la gestión del
sector público y líder del Grupo de gobernabilidad del sector público
del Instituto del Banco Mundial. Anteriormente, colaboró con los
Ministerios de Finanzas de los Gobiernos de Canadá y Alberta; con
USAID como economista para población y desarrollo; en el Pakistan
Institute of Development Economics como macroeconomista,
y en el Panel Intergubernamental sobre el cambio climático de la
Organización de las Naciones Unidas.
Photo: Sarai: the new media initiative, Delhi
Al encuentro de la revolución de la
información en Nueva Delhi. La nueva
tecnología y los mercados mundiales con
frecuencia avanzan hombro a hombro.
SECCIÓN ESPECIAL:
La distribución de impuestos,
recursos y deuda en las
federaciones
Repensar el federalismo fiscal
Algunos de los imperativos de las ciudades y regiones ante la globalización y la revolución de la información
SECCIÓN ESPECIAL
Una parte
para cada
quien

preocupaciones están provocando una revisión más amplia
del problema de la asignación y el replanteamiento de la
división de facultades entre los tres órdenes de gobierno:
federal, Länder y municipal. Todavía está por venir un
consenso sobre una nueva forma de aproximación al
federalismo fiscal en Alemania.
Las dos tendencias que cambian el equilibrio de poderes en
las naciones en la actualidad son: (a) una erosión constante
del papel que desempeñan los estados o provincias, y (b)
un papel más importante, pero redefinido, de los gobiernos
locales en un sistema de gobierno de órdenes múltiples.
La disminución de la importancia de los
estados y provincias
Los gobiernos federales de Brasil, Canadá, Alemania, la India,
Malasia y Rusia han conquistado un papel de mayor peso en
las esferas de competencia compartida entre la federación y
los estados. En Brasil, los derechos e ingresos asignados son
limitantes para la flexibilidad presupuestaria a nivel estatal. En
Sudáfrica, el gobierno central ha tomado en sus manos la tarea
del financiamiento a la seguridad social. En los Estados Unidos,
el gobierno federal ha ido asumiendo un papel cada vez más
amplio en el diseño de políticas en campos de competencia
compartida, a la vez que transfiere las responsabilidades de su
implementación a los gobiernos estatales y locales.
Es frecuente que estos mandatos no cuenten con financiamiento,
o tengan un financiamiento inadecuado. En Canadá y los
Estados Unidos, los gobiernos federales financian parte de
sus deudas con la reducción de transferencias fiscales a las
provincias o estados.
Otro aspecto del conflicto
que se empieza a vivir
entre la federación y
los estados se presenta
en países donde la
Constitución reconoce
como órdenes de gobierno
tanto al gobierno federal
como a los gobiernos de
los estados o provincias
y los gobiernos locales
dependen de los estados,
como sucede en Australia,
Canadá y los Estados
Unidos En estos países,
las autoridades federales
intentan establecer
relaciones directas con los
gobiernos locales, proceso
en el que pasan por encima
de los gobiernos estatales.
Esta misma preocupación
existe en Brasil, Canadá y
los Estados Unidos, donde
la relevancia económica
de los gobiernos estatales
en la vida cotidiana está
disminuyendo, aun cuando siguen desempeñando un sólido
papel tanto en el ámbito constitucional como en el político. Esto
dificulta tanto la coordinación vertical como la capacidad de
los Estados para resolver las inequidades fiscales dentro de sus
fronteras.
En la India, el gobierno federal conserva una fuerte
participación en los asuntos estatales mediante el nombramiento
de funcionarios federales en cargos clave en el proceso de toma
de decisiones en el ámbito estatal. Pero sobre todo, es el papel
del orden de gobierno intermedio de los sistemas federales
el que está decayendo, excepción hecha de Suiza, donde la
Constitución asigna a los cantones un papel de más peso y
cuentan con un mayor apoyo de la población local. Sin embargo,
los cantones en Suiza son similares a los gobiernos locales de
federaciones más grandes, como Canadá, los Estados Unidos y
la India.
Resistencia ante una nueva concepción de la
gobernanza local
Por otra parte, la globalización y la revolución de la información
fortalecen el punto de vista local y amplían el papel de los
gobiernos locales en la gobernanza en red. Esto requiere que
los gobiernos locales, además de ser proveedores, guardianes y
supervisores de los gobiernos nacionales y estatales en áreas de
jurisdicción compartida, actúen como compradores de servicios
locales y como facilitadores en las redes gubernamentales.
No obstante, en áreas de política social, los gobiernos locales
deben vencer cierta resistencia de los gobiernos estatales. En
Brasil, la India y Nigeria, los gobiernos locales existen por
mandato constitucional y, por lo tanto, tienen mayor capacidad
para defender sus atribuciones. En Suiza, las disposiciones
relativas a la democracia directa les aseguran a los gobiernos
locales un papel importante, y tanto en ese país como en Brasil,

los gobiernos locales ejercen sus funciones con autonomía y de
manera cada vez más amplia dentro de sus jurisdicciones.
En muchos otros países federales, los gobiernos locales son
distritos electorales estatales con poca autonomía. La capacidad
de los gobiernos locales para valerse por sí mismos depende
del poder que la revolución de la información ponga en manos
de los ciudadanos; es decir, de la conciencia que tengan los
ciudadanos de sus derechos y responsabilidades para pedirle
cuentas al gobierno en virtud de la transparencia y claridad
en las operaciones gubernamentales que la revolución de la
información ha hecho posibles.
Rusia sobresale como ejemplo donde esa defensa no pudo
llevarse a cabo. En Canadá, algunas provincias han centralizado
las finanzas escolares. En Sudáfrica, los servicios de salud
primarios han sido reasignados al orden de gobierno provincial.
En la mayoría de los países, los gobiernos locales carecen de
autonomía fiscal y su acceso a las bases imponibles productivas
y dinámicas es nulo o limitado, mientras que la demanda de sus
servicios crece rápidamente. En los Estados Unidos y Canadá,
las bases imponibles locales que existen, especialmente las
relacionadas con la propiedad, tienen sobretasas que no pueden
crecer más. En los Estados Unidos el problema se agrava con
los límites al aumento de los ingresos locales y los mandatos sin
financiamiento en materia de medio ambiente y gasto social.
Reducir la disparidad fiscal en las naciones
La disparidad fiscal es un elemento importante de las
desigualdades económicas que existen en una nación. Esto
se debe a que niveles de servicios públicos razonablemente
iguales combinados con niveles impositivos razonablemente
comparables, fomentan la movilidad de los factores de
producción (la tierra, el trabajo y el capital) y la de bienes,
además de contribuir al fomento de una unión económica
común.
Las federaciones que ya han adquirido mayor madurez —con
la importante excepción de los Estados Unidos—, buscan
solucionar las disparidades fiscales regionales a través de
programas de nivelación fiscal. En los Estados Unidos no existe
un programa federal, pero el financiamiento a la educación
utiliza los principios de nivelación. En Canadá, este programa
Photo: Cristiano Sant’Anna, Porto Alegre
Contrapeso a la globalización: el
Foro Social Mundial fue establecido
para equilibrar al Foro Económico
Mundial de Davos, Suiza. El FSM se
reunió en Puerto Alegre, Brasil, en
2003 y 2005.

está consagrado en la Constitución canadiense e incluso ha sido
descrito como “el elemento que aglutina a la federación”.
En la mayoría de los países, excepción hecha de Alemania
y Suiza, los programas de nivelación son financiados por
el gobierno federal. En Alemania, los estados ricos hacen
contribuciones progresivas al fondo común de nivelación y
los estados pobres reciben recursos de ese fondo común. En
Suiza, el nuevo programa de nivelación que empezará en 2008,
operará con un fondo común mixto, con contribuciones del
gobierno federal y los cantones más ricos.
Estos programas son diseñados, desarrollados y administrados
a través de acuerdos institucionales muy diversos. Brasil,
la India, Nigeria, España y Sudáfrica toman en cuenta una
multitud de capacidades fiscales y factores de necesidad para
determinar una distribución equitativa estatal dentro de sus
programas de distribución de los ingresos. Malasia usa un
sistema de subvenciones por capitación; es decir, los fondos
son pagados en una base per cápita. Rusia tiene un programa
híbrido de nivelación de acuerdo con la capacidad fiscal.
Los programas de nivelación fiscal en Canadá y Alemania
ajustan la capacidad fiscal a un estándar establecido. El
programa de Australia es más amplio y nivela la capacidad
fiscal y las necesidades fiscales de los estados australianos al
límite que permita un fondo común de ingresos proveniente del
impuesto sobre bienes y servicios.
Las implicaciones de equidad y eficacia de los programas de
nivelación existentes son materia de continuo debate en la
mayoría de los países federales. En Australia, hay descontento
por la fórmula que se aplica y lo compleja que resulta con la
introducción de la compensación basada en las necesidades de
gasto.
En Canadá, la propiedad de las provincias sobre los recursos
naturales es una importante fuente de disparidades fiscales
provinciales, además de que el tratamiento del ingreso fiscal
proveniente de los recursos naturales en el programa de
nivelación sigue siendo polémico.
En Alemania y España, la aplicación de fórmulas de
compensación demasiado progresistas ha significado un revés
de fortuna para algunas jurisdicciones ricas. En el pasado,
algunos Länder ricos de Alemania recurrieron a la Corte
Constitucional del país buscando limitar sus contribuciones
al fondo común de nivelación. En Brasil, la India, Malasia,
Nigeria, Rusia y Sudáfrica, los impactos de equidad y eficacia
de los programas desatan grandes controversias.
Un federalismo en el que cada quien “se vale
por sí mismo”
La falta de disciplina fiscal en los niveles subnacionales es un
motivo de preocupación en los países federales porque estos
órdenes gozan de una significativa autonomía subnacional que
se combina con la oportunidad de rescate financiero por parte
de la federación. En federaciones maduras, la coordinación de la
política fiscal se hace tanto a través del federalismo ejecutivo y
legislativo como de normas fiscales formales e informales, a fin
de preservar la disciplina fiscal.
En años recientes, las normas fiscales establecidas por ley
han reclamado mayor atención. Pueden ser concebidas
como controles de balance presupuestario, restricciones de
deuda, control de impuestos o gastos y como referendos a
nuevas iniciativas sobre impuestos y gasto. La mayoría de las
federaciones maduras no permiten que un orden de gobierno
sea “rescatado” por el banco central o por cualquier otro orden
de gobierno. Si cuentan con una garantía explícita o incluso
implícita y con préstamos a tasas preferenciales del sector
bancario, los gobiernos subnacionales pueden emitir moneda, y
por lo tanto, estimular la inflación.
Experiencias recientes en programas de ajuste fiscal sugieren
que, si bien la legislación de normas fiscales no es necesaria
ni suficiente para garantizar un ajuste fiscal exitoso, puede
ser provechosa para cimentar un compromiso político de
largo plazo con objeto de obtener mejores resultados fiscales,
particularmente en los países con instituciones políticas que
pudieran favorecer la división, o con sistemas de coalición.
Estas normas pueden ser útiles, por ejemplo, para mantener
un compromiso político en materia de reformas en naciones
con representación proporcional (Brasil) o con gobiernos de
coalición multipartidista (India) o en las que existe la división
de funciones entre legislativo y ejecutivo (los Estados Unidos y
Brasil).
Las normas fiscales en estos países pueden ayudar a contener la
política electorera y de ese modo aumentar la disciplina fiscal,
como lo han demostrado las experiencias de Brasil, la India,
Rusia y Sudáfrica. Australia y Canadá obtuvieron los mismos
resultados sin normas fiscales regidas por la Ley, gracias al
compromiso de disciplina fiscal asumido por los gobiernos
con mayorías parlamentarias. Sin embargo, en Alemania, este
aspecto continúa representando un problema, a pesar de que en
ese país sí existen normas fiscales legisladas.
La experiencia suiza es sumamente aleccionadora porque
ese país ha mantenido la disciplina fiscal. Dos importantes
instrumentos sirven de incentivo para que los cantones no
la rompan. El primero, los referendos fiscales, dan a los
ciudadanos la oportunidad de vetar cualquier programa
gubernamental. El segundo es la disposición legal promulgada
en algunos cantones de reservar una fracción de cualquier
superávit fiscal en periodos favorables, que funciona como un
“freno de deuda” en previsión de los días difíciles.
Fragmentación de los mercados comunes internos
Si bien la preservación de un mercado común interno es la
meta primordial de todo sistema federal y también un criterio
determinante de su desempeño económico, la eliminación de
los impedimentos a esta unión económica sigue siendo un
reto a vencer en los países federales del mundo en desarrollo.
Las políticas fiscales como la de “empobrecer al vecino” o
la “carrera hacia mínimos” y las barreras a la movilidad de
bienes y factores de producción pueden debilitar los beneficios
Continúa en la página 25
Photo: Des Pink, Halifax
El último pez: los
pagos de nivelación
del gobierno
federal canadiense
ayudaron a la
provincia de
Terranova después
del colapso que
sufrió la pesca de
bacalao a principios
de la década de
1990.

económicos de una toma de decisiones descentralizada, como lo indican
experiencias recientes en Brasil, la India, México y España. Los sistemas
federales de Canadá y los Estados Unidos, por otra parte, han superado
exitosamente el reto garantizando una unión económica común.
Incentivos para una gobernanza con capacidad de respuesta
En la mayoría de los países federales, en particular del mundo en vías de
desarrollo, las transferencias intergubernamentales están enfocadas hacia la
distribución de las rebanadas del pastel sin tomar en cuenta la creación de
incentivos para lograr una prestación de servicios receptiva y responsable. Los
acuerdos relativos a la repartición de ingresos con frecuencia desalientan los
esfuerzos impositivos locales e introducen incentivos fiscales inadecuados a
través de enfoques que buscan cerrar las brechas. En la mayoría de los países
federales, las transferencias condicionadas están enfocadas en los controles de
insumos y la microgestión, que debilitan la autonomía local. En unos cuantos
países, como en los Estados Unidos, se usan como una herramienta de las
políticas electoreras. No es común encontrar países en los que se practiquen
las transferencias basadas en el desempeño, las cuales incluyan condiciones
en materia de estándares y acceso a servicios públicos, pero con opciones
flexibles de diseño de programas y de asignaciones de gastos que sirvan de
incentivo para una rendición de cuentas basada en los resultados. Una notable
excepción es el programa de Transferencias de Salud Canadiense (Canadian
Health Transfers, CHT) del gobierno federal. Las condiciones principales del
programa CHT son que el acceso a los servicios de salud sea universal y que
los seguros médicos sean transportables de una provincia a otra.
La capacidad de adaptación
Los países federales han mostrado una capacidad admirable de adaptación
para hacer frente a los retos del federalismo fiscal. Los desafíos que se les
presentan pueden ser muy similares, pero las soluciones que encuentran y
ponen en práctica siempre son únicas y de carácter local. Éste es un testimonio
notable del triunfo del espíritu del federalismo en su interminable búsqueda
del equilibrio y de la excelencia para alcanzar una gobernanza receptiva,
responsable y transparente. El largo ascenso a la conquista de nuevas alturas
de la gobernanza inclusiva, continúa.

Repensar el federalismo fiscal