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Swiss cantons still compete for taxpayers

Swiss cantons still compete for taxpayers Fiscal equalization does not compensate for all differences among cantons. BY LARS P. FELD TinSwitzerland has surprising news for its critics: Tinyof the usual slowness in political reform, Swiss federalism has recently undergone significant changes in a short time. To bring the different income taxes for each canton more in line with one another, a federal law on cantonal tax harmonization was enacted in 1993 that gave the cantons until 2001 to adapt their income and profit tax bases to certain minimum standards. Despite a wide interpretation by the Swiss federal (supreme) court, the tax harmonization law did not aim at complete tax harmonization, as tax rates and large parts of tax bases have remained cantonal responsibility. Swiss francs pays cantonal and local in Zurich with a taxable income of a cannot getextra transfer In a referendum in 2004, Swiss citizens accepted a packageof reforms of the fiscal equalization system. The old system had almost exclusively involved transfers from the confederation to the cantons and municipalities – what economists call “vertical transfers,” or transfers of funds from the central authority to the constituent units. Up to now, the cantons got 30 percent of the federal income tax as unconditional grants, and received additional matchinggrants. The unconditional grants comprised about a quarterand the conditional (matching) grants the other three quarters of total transfers to the cantons. Moreover, the cantons contributed to the federal social security schemes. All in all, total transfers amounted to about 15.5 billion Swiss Francs (about $12.425 billion U.S. dollars). But beginning in 2008, these transfers, which were for the most part paid as matching grants, will be replaced by a new system combining both vertical and horizontal (transfer payments among entities of the same order), and based on unconditional grants. The new transfer systemwill consist of a so-called resource equalization scheme and a plan to equalize particular cantonal burdens. The federal government will contribute the funds for the equalization of specific burdens with a sum of 688 million Swiss francs per year. These transfers are paid to compensate for the burdens associated with living in mountainous and urban areas. Not compensating for everything The resource equalization scheme is funded by the federal government with about 1.8 billion Swiss Francs (about$1.44 billion U.S.) and the eight resource rich cantons with about 1.3 billion Swiss Francs (about $1.12 billion U.S).This money is distributed to the 18 resource poor cantons according to their position on a resource index that is derived from their aggregated (income and wealth) tax bases. Professor Lars Feld is the Chair of Public Economics at the Alfred Weber Institute of Economics at the University of Heidelbertaxes of 25.1 per cent. One hour away paymentsWollerau, in the canton of Zug, that person simply becausepay only 7.9 per it chooses to keep its tax rates below those of other cantons. The reform packagealso contains a new assignment of tasks to the cantons and the federal level. However, what could amount to more than half of today’s matching grants to the cantons will not be replaced by unconditional grants, but abolished as the federal government will take over the corresponding responsibilities and assume the cost of this expenditure. The new fiscal equalization system is also being created in order to compensate for the effects of tax competition between the cantons. As if this was not enough, the Swiss Social Democrats announced in late 2006 a popular initiative calling for a referendum on their proposal to essentially harmonize cantonal taxes with fully harmonized tax bases as well as minimum tax rates. The initiative awaits its official launch,which requires the collection of a legally specified number of signatures to hold a referendum. As this initiative has gained additional attention after several cantons have recently introduced regressive income tax schedules,observers expect the Social Democrats to aim at using this political momentum to increase their voting share in the federal parliamentary elections in 2007. Those not familiar with Swiss federalism might raise their eyebrows and wonder what is going on. Swiss citizens will have to ask themselves whether tax competition is sufficiently important to cause such political turmoil, and whether tax competition really affects their well-being. The Swiss fiscal constitution The Swiss fiscal constitution is unique among the classical federations as it results in a stronger decentralization of direct taxes than in any other federation. While the Canadian provinces or the U.S. states rely to a considerable extent on indirect taxes, the Swiss cantons have the basic Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 a strong incentive to move to cantons with relatively lower tax burdens – if other attractions are the same. Similar differences are found in the area of profit taxation, and as before they are largerat the local level than at the cantonal level. In this case, however, taxation is becoming more differentiated, with specific tax provisions. For example, tax holidays are offered for newlyfounded firms or holding privileges, special agreements for division of a company’s taxes among the cantons and so on. In many Swiss cantons, “holding privileges” give companiesexemption from income taxes if either two thirds of the company‘s income is derived from dividends or two-thirds of its assets consist of participations in other companies and the company does not engage in active business in Switzerland. Moreover, fiscal equalizationpayments cover between 12 per cent (Geneva)and 51 per cent (Jura) of total cantonal revenue. Three-quarters of these transfers are in the form of matching grants. The relatively small horizontal component of the fiscal equalizationsystem (between entities of the same order)involves direct compensation of spillovers -that is, the effects on other cantons of an action by a neighbouring canton. Is tax competition really taking place today? The supposed impact of tax differences in residence or location choices can only be expected if other factors influencing these choices are the same in different regions. This is, however, not necessarilythe case in the real world. It is thus fair to ask whether tax differences really matter that much in Switzerland, givenother factors related to the attractiveness of each location. Empirical studies lend support for the varying impactof taxes on residence or location choices. The higher the income tax rates, the lower the number of taxpayers with high income in a canton. This phenomenon is especially pronounced at the highest end of the income distribution spectrum. As well, young, highly educated people react relatively strongly to tax-rate differentials. The effect of taxes also is more pronounced for self-employed taxpayersthan for employees or retirees. As well, it is stronger at the local level than at that of the canton. Public services partlycompensate for the impact of taxes, but there remains a noteworthy net impact. Income and profit taxes also affect There are several factors that weaken the effects of interregional tax competition. On the one hand, tax levels are reflected in housing prices. The lower taxes are, the higher housing prices are. Thus, people moving from Zurich to Wollerau for tax purposes pay relatively highprices for their apartments. However, the reflection of tax differences in housing prices is incomplete, leaving room for tax competition to have an effect. On the other hand,vertical fiscal externalities exist that counteract horizontal fiscal externalities. Horizontal fiscal externalities might occur when cantonal governments reduce tax rates to attract taxpayers inducing taxes to be inefficiently low overall. However taxes tend to be inefif different Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 orders of government tax the same base, and this vertical fiscal externality offsets the tax reduction by some cantonal governments. The picture is completed by evidence of strategictax setting by cantons and local jurisdictions.They, indeed, set their tax rates to attract desirable taxpayers, although other factors also affect their choices. Thus, the bottom line is that tax competition exists in Switzerland,but it is not as fierce as the tax rate differentials suggest. Where does tax competition lead? Given that tax competition exists in Switzerland, does it have the effects that most proponents of tax harmonization fear? Empirical studies of the efficiency of tax competition in Switzerland largely indicate that tax competition enhances efficiency rather than reducing it. First, regional spillovers are less important than is often thought, or they balance each other out. In addition, the horizontal components of fiscal equalizationinternalize regional spillovers – that is,negative effects of one canton’s policies on a neighbouring canton. Second, tax competitionleads to lower spending and revenue in the cantons because there is lower tax revenue. Third, tax competition likewise shifts the revenue structure toward a greater use of fees and user charges. (However, larger user fees contribute to an increased inequality of aftertax income.) Fourth, it leads to higher overall labour productivity in the cantons, indicatinghigher efficiency as the cantons are forced to use their scarce resources at the lowest cost and according to citizens’ preferences. However, tax competition also restricts the ability of cantons to redistribute income through broadbased tax-transfer programs, although cantons and local jurisdictions do conduct income redistribution nevertheless. Thus the federal level, with its system of social security and the highly progressive federal income tax, is more important for income redistribution. A balanced approach Tax competition between the Swiss cantons and local jurisdictions is thus a very importantphenomenon. Given the empirical evidence,however, there are not strong grounds to justify a major tax harmonization at the moment. The Swiss fiscal constitution appearsto be well-adapted to the advantages and disadvantages of its competitive federalism. In particular, the federal income tax system plays an important role as regulator of cantonal tax competition and is, thus, able to serve demands for individual equality. The new fiscal equalization system is supposed to lead to a fairer regional distribution of income. Further measures restricting cantonal fiscal competition will only increase inefficiency in the public sector. Forum of Federations -thy-neighbour” or “race-to-the-bottom” fiscal policiesthe mobility of goods and factors of production have to undermine gains from decentralized decision-making, in Brazil, India, Mexico and Spain indicate. The U.S. federal systems have, on the other hand, successfullyby securing a common economic union. Incentives for responsive governance countries, especially in the developing world,transfers are focused on dividing the pie without incentives for responsive and accountable service arrangements often discourage local taxation oduce perverse fiscal incentives through gap-filling transfers in most federal countries are focused ols and micromanagement, thereby undermining local a few countries such as the United States, they serve as a el politics. The practice of output-based transfers with standards and access to public services but having flexible programs and in spending allocations to create results-based accountability is virtually non-existent. A is the Canadian Health Transfers (CHT) program byThe principal conditions of the CHT program of access to health care and portability of health oss provinces. The ability to adapt have shown a remarkable ability to adapt and to meet in fiscal federalism. While the challenges they face similar, the solutions they discover and adopt are alwaysThis represents a remarkable attestation to the triumphfederalism in its never-ending quest for balance and responsive, responsible and accountable governance. The attain new heights in inclusive governance continues.

La diminuta Suiza tiene noticias sorprendentes para sus críticos:
en vez de la usual lentitud de la reforma política, recientemente
el federalismo suizo experimentó cambios considerables en un
breve lapso. Para nivelar más los diferentes impuestos sobre la
renta aplicados en cada cantón, en 1993 se promulgó una ley
federal en materia de armonización fiscal cantonal que dio a
los cantones hasta 2001 para adaptar a ciertas normas mínimas
sus bases tributarias del impuesto sobre la renta y el impuesto
sobre utilidades. A pesar de una amplia interpretación por parte
del Tribunal federal de Suiza (Corte Suprema), la ley sobre
armonización fiscal no tenía por objeto una armonización fiscal
completa, pues las tarifas tributarias y gran parte de las bases
impositivas siguen siendo una responsabilidad cantonal.
En un referendo efectuado en 2004, los ciudadanos suizos
aceptaron un paquete de reformas del sistema de nivelación fiscal.
En el antiguo sistema había casi exclusivamente transferencias
de la confederación a los cantones y municipios —lo que los
economistas llaman “transferencias verticales”, o transferencias
de fondos de la autoridad central a las unidades constitutivas.
Hasta ahora, los cantones recibían 30 por ciento del impuesto
sobre la renta federal como subsidios no condicionados, además
de subsidios paralelos adicionales. Los subsidios no condicionados
representaban alrededor de una cuarta parte del total de
transferencias a los cantones y los condicionados (paralelos) las
otras tres cuartas partes. Asimismo, los cantones contribuían
a los esquemas federales de seguridad social. En total, las
transferencias ascendían a aproximadamente 15.5 mil millones de
francos suizos (aproximadamente 12.425 mil millones de dólares
Sin embargo, a principios de 2008, estas transferencias, en su
mayor parte pagadas como subsidios paralelos, se remplazarán
por un nuevo sistema en el que se combinarán transferencias
tanto verticales como horizontales (pagos de transferencias entre
dependencias de la misma esfera), y se basarán en subsidios no
condicionados. El nuevo sistema de transferencias consistirá en
un esquema llamado “de nivelación de recursos” y un plan para
nivelar las cargas cantonales particulares. El gobierno federal
aportará los fondos para la nivelación de cargas específicas
con un monto de 688 millones de francos suizos al año. Estas
transferencias se pagan para compensar las cargas relacionadas
con la vida en zonas montañosas y urbanas.
No todo está compensado
El esquema de nivelación de recursos está financiado por el
gobierno federal con alrededor de 1.8 mil millones de francos
suizos (aproximadamente 1.44 mil de dólares estadounidenses) y
por los ocho cantones ricos en recursos con alrededor de 1.3 mil
millones de francos suizos (aproximadamente 1.12 mil millones
de dólares estadounidenses). Este dinero se distribuye entre los
18 cantones pobres en recursos conforme al lugar que ocupan en
un índice de recursos elaborado conforme a sus bases impositivas
Los cantones suizos aún compiten
por los contribuyentes
La nivelación fiscal no compensa todas las diferencias entre cantones
totales (por
concepto de renta
y riqueza).
La nivelación
fiscal compensará
las diferencias
en recursos
económicos, en
vez de hacerlo
respecto a
la fortaleza
financiera. Dicho
de otra forma, un
cantón no puede
obtener pagos
de transferencias
adicionales sólo
porque decide
mantener tarifas tributarias inferiores a las de otros cantones. El
paquete de reformas también incluye una nueva asignación de
tareas a los cantones y a la esfera federal. No obstante, lo que
podría equivaler a más de la mitad de los subsidios paralelos
actuales destinados a los cantones no se remplazará por subsidios
no condicionados, sino que se suprimirá porque el gobierno
federal asumirá las responsabilidades correspondientes y el costo
de ese gasto. El establecimiento del nuevo sistema de nivelación
fiscal también tiene por objeto compensar los efectos de la
competencia fiscal entre cantones.
Como si esto no bastara, a finales de 2006 los socialdemócratas
suizos anunciaron una iniciativa popular de convocatoria a un
referendo sobre su propuesta para armonizar esencialmente
los impuestos cantonales con bases impositivas totalmente
armonizadas, así como tarifas tributarias mínimas. La iniciativa
aguarda su lanzamiento oficial, para lo cual se debe reunir el
número de firmas especificado en la ley para la realización de
un referendo. Como esta iniciativa ha recibido mayor atención
luego de que varios cantones introdujeron recientemente tarifas
regresivas del impuesto sobre la renta, los observadores esperan
que los socialdemócratas tengan el propósito de usar este impulso
político a fin de aumentar el caudal de votos que reciban en las
elecciones parlamentarias federales de 2007.
Quienes no estén familiarizados con el federalismo suizo tal
vez levanten las cejas y se pregunten qué está sucediendo. Los
ciudadanos suizos tendrán que preguntarse si la competencia
fiscal es lo suficientemente importante para causar este revuelo
político y si realmente afecta su bienestar.
La constitución fiscal suiza
La constitución fiscal suiza es única entre las federaciones clásicas
pues da como resultado una descentralización de los impuestos
directos mayor que en cualquier otra federación. Mientras que las
provincias canadienses o los estados estadounidenses dependen
en medida considerable de los impuestos indirectos, los cantones
suizos tienen la facultad básica de gravar ingresos y utilidades
El Prof. Lars Feld es catedrático de Economía Pública en el Instituto
de Economía Alfred Weber de la Universidad de Heidelberg, Alemania.
Zurich: ¿No hay sitio para millonarios? En Zurich,
un contribuyente soltero con un ingreso gravable
de un millón de francos suizos paga un impuesto
sobre la renta cantonal y uno local de 25.1 por
ciento. A una hora de distancia, en Wollerau,
cantón de Zug, esa persona sólo pagaría 7.9 por
Photo: Konrad Busslinger
Una parte
para cada
F e d e r a c i o n e s Vol. 6, Núm. 1 / febrero-marzo de 24 2007 w w w . f o r u m f e d . o r g
estas diferencias dan a los contribuyentes un fuerte
incentivo para mudarse a cantones con cargas
tributarias relativamente bajas, siempre y cuando los
otros atractivos sean los mismos.
Hay diferencias similares en el área de los impuestos
sobre las utilidades y, como antes, son mayores en
la esfera local que en la cantonal. Sin embargo, en
este caso la tributación se está diferenciando más,
con disposiciones fiscales específicas. Por ejemplo,
se ofrecen exoneraciones fiscales temporales a
empresas recién fundadas o con privilegios, acuerdos
especiales para la división de los impuestos de una
compañía entre cantones, etc. En muchos cantones
suizos, los “privilegios” permiten que las empresas
estén exentas del pago de impuestos sobre la renta
si dos tercios de sus ingresos se derivan de los
dividendos o si dos tercios de sus activos consisten
en participaciones en otras empresas y la empresa
no tiene actividades productivas en Suiza. Además,
los pagos de nivelación fiscal representan entre 12
por ciento (Ginebra) y 51 por ciento (Jura) del total
de los ingresos cantonales. Tres cuartas partes de
estos ingresos son en forma de subsidios paralelos.
El componente horizontal relativamente pequeño
del sistema de nivelación fiscal (entre entidades de
la misma esfera) conlleva la compensación directa
de los efectos subsidiarios; es decir, los efectos en
otros cantones de una acción efectuada por un cantón
¿Realmente se da hoy una competencia
El supuesto impacto de las diferencias impositivas
en las decisiones sobre residencia o ubicación sólo se
puede esperar si otros factores que inciden en estas
decisiones son los mismos en diferentes regiones. No obstante,
éste no es necesariamente el caso en la vida real. Por consiguiente,
cabe preguntarse si las diferencias impositivas son en realidad
tan importantes en Suiza, en vista de otros factores relacionados
con el atractivo de cada lugar. Hay estudios empíricos que
sustentan el impacto variable de los impuestos en las decisiones
sobre residencia o ubicación. Si las tarifas del impuesto sobre la
renta son mayores, menor es el número de contribuyentes con
ingresos altos en un cantón. Este fenómeno es especialmente
pronunciado en el extremo superior del espectro de distribución
de la renta. Asimismo, los jóvenes con un alto nivel educativo
reaccionan de manera relativamente fuerte a los diferenciales en
las tarifas tributarias. El efecto de los impuestos también es más
pronunciado para los contribuyentes que trabajan por su cuenta
que para los empleados o jubilados. Asimismo, es más fuerte en la
esfera local que en la cantonal. Los servicios públicos compensan
en parte el impacto de los impuestos, pero queda un notable
impacto neto. Los impuestos sobre la renta y sobre las utilidades
también afectan la ubicación de las empresas.
Hay varios factores que debilitan los efectos de la competencia
fiscal interregional. Por un lado, los niveles tributarios se reflejan
en el precio de la vivienda. Cuanto menores son los impuestos,
más altos son los precios de la vivienda. Así, la gente que se
muda de Zurich a Wollerau para efectos fiscales paga precios
relativamente altos por sus departamentos. No obstante, el reflejo
de las diferencias impositivas en el precio de la vivienda es
incompleto, pues deja espacio para que la competencia fiscal tenga
un efecto. Por otro lado, hay factores externos fiscales verticales
que contrarrestan los factores externos fiscales horizontales.
Estos últimos pueden ocurrir cuando los gobiernos cantonales
reducen las tarifas tributarias para atraer contribuyentes, lo que
induce que los impuestos sean ineficientemente bajos en general.
Sin embargo, los impuestos tienden a ser ineficientemente
individuales —un impuesto indirecto es aquel que un fabricante
o un proveedor no paga directamente, sino que se transfiere en
forma de un precio más alto pagado por el usuario final, como en
el caso del impuesto al valor agregado (IVA), que se transfiere al
Más de 95 por ciento de los ingresos tributarios de los cantones
suizos y más de 50 por ciento de sus ingresos totales provienen
de estas fuentes. Asimismo, las jurisdicciones locales agregan
un recargo a los impuestos cantonales. La esfera federal también
grava los ingresos y utilidades, pero deriva esta facultad de la
responsabilidad cantonal. Por ello, los impuestos federales sobre
la renta y sobre las utilidades, incluidas sus tarifas, se deben
renovar regularmente por medio de un referendo constitucional
federal. Aunque la esfera federal financia una mayor parte de su
presupuesto por medio de los ingresos del IVA, el impuesto sobre
la renta federal es considerable dado que el cinco por ciento de los
contribuyentes —los más adinerados— paga más de 50 por ciento
de los ingresos federales.
Los cantones y las jurisdicciones locales ejercen sus facultades
tributarias en un grado considerable. Por ejemplo, cantones
como Zug, Schwyz y Ticino tienen 50 por ciento o menos de
la carga promedio del impuesto sobre la renta, mientras que
Obwalden y Uri tienen una carga fiscal superior a 50 por ciento
del promedio. En otro ejemplo, en Zurich, los contribuyentes
solteros con un ingreso gravable de un millón de francos suizos
(alrededor de 818,000 de dólares estadounidenses) pagaban un
impuesto sobre la renta cantonal y uno local de 25.1 por ciento
en 2005. A menos de una hora de distancia, en la comunidad de
Wollerau, en el cantón de Schwyz, los contribuyentes solteros con
los mismos ingresos sólo pagaban 7.9 por ciento de impuestos
sobre la renta cantonal y local. Aunque los contribuyentes
pagan adicionalmente el impuesto sobre la renta federal sin
ningún crédito compensatorio entre los sistemas tributarios,
Índice de la carga del impuesto sobre la renta cantonal y local (ponderado), y sobre
la riqueza (bienes).
Algunos cantones, como Zug (ZG) y Schwyz (SZ), tienen una carga tributaria muy
inferior al índice promedio de 100. Otros, como Friburgo (FR) y Obwald (OW), tienen
impuestos mucho más altos.
Cantones: Zurich (ZH), Berna (BE), Lucerna (LU), Uri (UR), Schwyz (SZ), Obwald (OW),
Nidwald (NW), Glarus (GL), Zug (ZG), Friburgo (FR), Solothurn (SO), Basilea Ciudad
(BS), Basilea Campaña (BL), Schaffhausen (SH), Appenzell Rodas Exteriores (AR),
Appenzell Rodas Interiores (AI), San Galo (SG), Grisons (GR), Argovia (AG), Thurgovia
(TG), Ticino (TI), Vaud (VD), Valais (VS), Neuchâtel (NE), Ginebra (GE), Jura (JU).
F e d e r a c i o n e s Vol. F o r o d e f e d e r a c i o n e s 6, Núm. 1 / febrero-marzo de 2007
altos si diferentes esferas de gobierno gravan la
misma base, y este factor externo fiscal vertical
compensa la desgravación de algunos gobiernos
cantonales. Completa este panorama la evidencia
del establecimiento de impuestos estratégicos por
parte de cantones y jurisdicciones locales. De hecho,
éstos establecen sus tarifas tributarias para atraer
contribuyentes deseables, aunque también hay otros
factores que afectan sus decisiones. Así pues, el
resultado es que sí hay competencia fiscal en Suiza,
pero no es tan fuerte como lo harían suponer los
diferenciales de las tarifas tributarias.
¿Adónde lleva la competencia fiscal?
Dado que sí existe la competencia fiscal en Suiza,
¿tiene los efectos que temen la mayoría de los
defensores de la armonización fiscal? En su mayoría,
los resultados de estudios empíricos sobre la
eficiencia de la competencia fiscal en Suiza indican
que la competencia fiscal aumenta, y no reduce, la
eficiencia. En primer lugar, los efectos subsidiarios
regionales son menos importantes de lo que se
suele pensar, o se equilibran entre sí. Además, los
componentes horizontales de la nivelación fiscal
asimilan los efectos subsidiarios regionales, es decir,
los efectos negativos de las políticas de un cantón en
un cantón vecino. En segundo lugar, la competencia
fiscal ocasiona menores gastos e ingresos en los
cantones porque hay menores ingresos tributarios.
En tercer lugar, la competencia fiscal también
reorienta la estructura de los ingresos hacia un
mayor uso de derechos y cargos al usuario. Sin
embargo, el incremento de los pagos de derechos de
los usuarios contribuye a una mayor desigualdad
de los ingresos después de impuestos. En cuarto
lugar, propicia una mayor productividad laboral
general en los cantones, lo que indica una mayor
eficiencia pues los cantones se ven obligados a usar
sus escasos recursos al menor costo y de acuerdo
con las preferencias de los ciudadanos. No obstante,
la competencia fiscal también restringe la capacidad
de los cantones para redistribuir el ingreso mediante
programas de transferencias fiscales de base amplia,
aunque, de cualquier modo, los cantones y las
jurisdicciones locales sí redistribuyen los ingresos.
De este modo, la esfera federal, con su sistema de
seguridad social y el impuesto sobre la renta federal
altamente progresivo, es más importante para la
redistribución de los ingresos.
Una estrategia equilibrada
La competencia fiscal entre los cantones suizos y las
jurisdicciones locales es, pues, un fenómeno muy
importante. Sin embargo, considerando los datos
de los que disponemos, no hay bases sólidas para
justificar en este momento una armonización fiscal
de gran alcance. La constitución fiscal suiza parece
bien adaptada a las ventajas y desventajas de su
federalismo competitivo. En particular, el sistema
del impuesto sobre la renta federal desempeña un
papel importante como regulador de la competencia
fiscal entre cantones y, en consecuencia, puede
satisfacer las demandas de una igualdad individual.
Se supone que el nuevo sistema de nivelación fiscal
permitirá una distribución regional más justa del
ingreso. El establecimiento de medidas adicionales
para restringir la competencia fiscal cantonal sólo
aumentará la ineficiencia en el sector público.