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Federations Magazine Article
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Viewpoint: Unfunded mandates in the U.S.

Local and state authorities have
increasingly considered this an unfunded mandate because
a federal action causes them to deploy resources and spend
public funds, usually without evidence of whether their
community or region is at risk.
The second trend is an increase in federal pre-emption of
state and local government authority and activities. Federal
pre-emption refers specifically to laws and actions by
the federal government that pre-empt the ability of local
and state governments to take action or generate policies
on their own. A recent study by the U.S. Government
Accountability Office, an independent research and analysis
arm of Congress, estimated that the number of federal preemptions
increased from less than 30 before 1900 to about
120 pre-emptions today.
One recent example is that the federal government has
on multiple occasions pre-empted the ability of state and
local governments to levy taxes on purchases made over
the Internet. The federal government’s rationale for this
policy is that it is protecting the development of a fledgling
industry by exempting it from taxation. At this point,
Internet commerce seems to have expanded well beyond
fledgling status and the federal pre-emption of state and
local authority is viewed as a result of federal officials
caving in to industry pressure.
Unfunded mandates put pressure on states
Local and state officials might view this marked expansion
of unfunded federal mandates and pre-emptions in a less
negative light if not for a third trend, that of federal aid and
support levels decreasing in recent decades. The federal-city
relationship provides a useful example of this. According
to the U.S. Census of Governments, the federal government
provided 15 per cent of all city revenues in the U.S. in 1977.
Ask a local or state government official in the United
States what the role of the central or federal government
should be, and the answer you are most likely to receive is
“to leave us alone.” Ask why the person feels this way and
the overwhelming response will be “unfunded mandates.”
No two words provoke more anger and consternation
among local and state government officials than “unfunded
mandates” — federal actions to require local and state
government activity that are not accompanied by funding to
cover the costs of the activity.
Some of the rhetoric surrounding local and state animosity
toward unfunded mandates is just that — rhetoric. U.S.
organizations like the National League of Cities and other
local and state associations specialize in drumming up
strong rhetoric to be used by their constituencies in fending
off the long arm and heavy hand of the federal government.
But political strategy explains only a small part of why local
and state officials feel strongly about unfunded mandates.
Most of their opposition is fueled by the fact that the last
three to four decades witnessed a dramatic rise in unfunded
mandates in the United States, and related types of federal
actions, that were imposed on local and state governments.
The result has been a move away from what U.S. federalism
scholars characterized as a collaborative style of federalism,
whereby orders of government are intertwined, to what
today might be called “fend-for-yourself federalism,” a term
coined by John Shannon, an American political writer.
Three new trends
Three trends illustrate the emergence of fend-for-yourself
The first trend is the increase in unfunded mandates
themselves. The National Conference of State Legislatures
in the U.S. says that since 1945, unfunded mandates on
state and local governments increased from less than five to
more than 100. One example of a recent unfunded mandate
is in the arena of what the U.S. federal government calls
Homeland Security, or its anti-terrorism efforts.
The Department of Homeland Security, in response to the
terrorist attacks of Sept. 11, 2001, instituted a colour-coded
alert system to be used widely to inform local and state
governments, as well as the general public, about terrorism
alert levels. This system calls for local and state authorities
to take various steps to protect their communities when the
Christopher Hoene, Ph.D., is research manager at the U.S.
National League of Cities. He leads NLC’s research on public
finance, federalism and local government structure.
Unfunded mandates in the U.S.
and fend-for-yourself federalism
Photo: Office of Lucille Roybal-Allard
The Medicare bus with U.S. Representative Lucille
Roybal-Allard of California. When Washington cut
back on some Medicare programs for retirees, many
states had to pick them up.

By 1997, the federal share of city revenues
had dropped to five per cent. Most of
this decline occurred in the 1980s when
the federal government under President
Ronald Reagan eliminated the General
Revenue Sharing program. Started under
President Richard Nixon in the early
1970s, the program provided state and
local governments with federal funding,
with few strings attached. The program
was viewed skeptically by many federal
officials and was subsequently phased
out, with initial cuts beginning in the
late 1970s, followed by the complete
elimination of the program by 1986.
Looking at these three trends, it should not be surprising
that a common assessment of the federal role with respect
to local and state governments is: “less money, more
regulations.” Or, as I have referred to it here: fend-foryourself
As federal governments have moved out of the business of
funding local and state governments, and increasingly into
the business of regulating and pre-empting their activities,
local and state officials increasingly prefer to go it alone.
Relying on federal largesse is viewed as a recipe for failure,
or as one local official noted when asked about federal
grants: “We should all look that gift horse in the mouth and
think hard about saying ‘no, thanks.’ ”
Not all unfunded mandates are bad
Of course, not all unfunded mandates are bad and the rise
of federal regulatory activities, at least with respect to the
government sector, has coincided with the longer-term
expansion of the U.S. economy, the development of the
welfare state, and the provision of social and civic programs
previously unseen in the nation’s history. Most of the
federal government’s civil rights-era mandates, for example,
were used to change the behaviour of state and local
governments that were lagging behind in providing equal
rights to people of colour and women.
It is worth remembering that the federal
government’s toolbox consists essentially
of two sets of tools — “carrots” (funding
and incentives) and “sticks” (mandates,
pre-emptions and other regulations). If the
carrots are not working, it is reasonable
to assume that federal officials will use
sticks, whether state and local officials like
it or not.
However, in examining trends in federal funding, preemptions
and unfunded mandates, it seems quite obvious
that a more reasoned balance between funding and
regulations is needed. But with the federal government
running budget deficits in the hundreds of billions of
dollars, and neither the Democrats or Republicans at the
national level willing to show much fiscal restraint, it is
clear to local and state officials that more funding is not on
the way, at least not anytime soon. As a result, they resort to
their “leave us alone” refrain, pleading for less interference
and preferring a go-it-alone, fend-for-yourself approach to
U.S. federalism.
It is worth remembering that, at the city level, one hears
similar views expressed in regard to state governments.
City governments in the U.S. are corporations of state
governments, and their powers and authorities are
determined by their state governments, much to the chagrin
of many city officials. This point is raised to illustrate that
the nature of the relationships among orders of government
are fraught with tension, finger-pointing and plenty of
blame to go around. In the end, perhaps the real problem
for cities is that there is no order of government below them
on the federalism food chain to which they can pass the
buck — or the mandate.

Graphic: Department of Homeland Security
Orange alert, red alert: the different levels of
terrorism alerts from the U.S. Department of
Homeland Security. The federal government
required states to take action when alert levels
were raised.

Las autoridades locales y estatales tienden cada vez más
a considerarlo un mandato no financiado porque se trata de una
acción federal que los obliga a desplegar recursos y gastar fondos
públicos, generalmente sin contar con prueba alguna de que su
comunidad o región esté amenazada.
La segunda tendencia es el aumento de la primacía federal sobre
la autoridad y actividades gubernamentales del gobierno local y
estatal. La primacía federal se refiere específicamente a las leyes y
acciones del gobierno federal que le conceden supremacía ante las
facultades que tienen los gobiernos estatales y locales para llevar
a cabo acciones o generar políticas propias. Un estudio reciente
de la Contraloría General del Gobierno de los Estados Unidos
(U.S. Government Accountability Office), órgano independiente de
investigación y análisis del Congreso, estimó que el número de
primacías ha subido de menos de 30 antes de 1900 a alrededor de
120 en la actualidad.
Ejemplo de ello son las múltiples ocasiones en que el gobierno
federal ha hecho valer su primacía sobre la capacidad de los
gobiernos estatales y locales para gravar las compras por
Internet. El argumento del gobierno federal para respaldar la
práctica de esta política es que está protegiendo el desarrollo de
una industria joven mediante la exención de impuestos. A estas
alturas, la expansión del comercio por Internet parece ser mucho
más que incipiente y la primacía de la autoridad federal sobre
la autoridad estatal y local es considerada como el resultado del
desmoronamiento de los funcionarios federales ante las presiones
de la industria.
Los mandatos no financiados son una presión para
los estados
Los funcionarios locales y estatales podrían ver esta marcada
expansión de mandatos no financiados y precedencias desde
un punto de vista menos negativo si no fuera por una tercera
tendencia: la disminución de la ayuda federal y de los niveles
del apoyo que reciben en las recientes décadas. La relación entre
federación y ciudad es un ejemplo útil. De acuerdo con el Censo
de Gobiernos de los Estados Unidos (U.S. Census of Governments),
Si usted le pregunta a un funcionario local o estatal de los
Estados Unidos por el papel que debería desempeñar el gobierno
central o federal, muy probablemente la respuesta será “dejarnos
en paz”. Si pregunta por qué esta persona respondió así, la
respuesta abrumadora será: por los “mandatos no financiados”.
No existen tres palabras que provoquen más enojo y consternación
entre los funcionarios de gobierno locales y estatales que
“mandatos no financiados”, es decir, acciones del gobierno federal
que suponen una actividad gubernamental local y estatal que no
son acompañadas por un financiamiento que cubra sus costos.
Parte de la retórica alrededor de la animadversión hacia los
mandatos no financiados es sólo eso: retórica. Organizaciones
estadounidenses como la Liga Nacional de Ciudades (National
League of Cities) y otras asociaciones locales y estatales se
especializan en construir una retórica sólida que pueda ser
utilizada por sus electores para rechazar el brazo largo y la mano
pesada del gobierno federal.
Pero la estrategia política explica sólo una pequeña parte
del porqué los funcionarios locales y estatales le dan tanta
importancia a los mandatos no financiados. Su rechazo se debe en
buena medida a que, durante las últimas tres o cuatro décadas, se
ha dado un aumento exorbitante de los mandatos no financiados
en los Estados Unidos —y de otras acciones federales relacionadas
con ellos— que han recaído sobre los gobiernos locales y estatales.
El resultado ha sido el cambio de un federalismo que los
especialistas estadounidenses en la materia llamaron de tipo
cooperativo —en él, los órdenes de gobierno están entrelazados—
a lo que hoy podríamos llamar un “federalismo en que cada
quien se vale por sí mismo” según la expresión de John Shannon,
escritor político estadounidense.
Tres nuevas tendencias
Tres tendencias ilustran el surgimiento de este tipo de federalismo.
La primera es el aumento de los mandatos no financiados por sí
mismos. De acuerdo con la Conferencia nacional de legislaturas
estatales de los Estados Unidos, los mandatos no financiados a
los gobiernos estatales y locales que en 1945 no llegaban a cinco,
ahora son más de 100. Un ejemplo de mandato no financiado
reciente pertenece al campo de lo que el gobierno federal
estadounidense llama “seguridad nacional”, es decir, su esfuerzo
contra el terrorismo.
El Departamento de Seguridad Nacional, en respuesta a los
ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, instituyó un
sistema de aviso a gran escala con códigos de color para informar
a los gobiernos locales y estatales, así como al público en general,
los niveles de alerta ante el terrorismo. El sistema requiere que las
autoridades locales y estatales sigan varios pasos para proteger
a sus comunidades cuando suba el nivel de alerta (cambio de
El Dr. Christopher Hoene es director de investigación en la U.S.
National League of Cities [Liga Nacional de Ciudades de los
Estados Unidos]. Está al frente de la investigación sobre finanzas
públicas, federalismo y la estructura del gobierno local.
Mandatos no financiados en los
Estados Unidos y un federalismo en
que “cada quien se vale por sí mismo”
Photo: Office of Lucille Roybal-Allard
El autobús de Medicare a espaldas de Lucille
Roybal-Allard, representante estadounidense por
California. Cuando Washington hizo recortes a algunos
programas de Medicare para los jubilados, muchos
estados tuvieron que hacerse cargo de ellos.

el gobierno federal proveyó el 15 por ciento
de todos los ingresos fiscales de las ciudades
del país en 1977.
En 1997, la participación federal de ingresos
fiscales a las ciudades había caído a cinco
por ciento. La mayor parte de esta reducción
se dio en la década de 1980, cuando el
gobierno federal, presidido por Ronald
Reagan, eliminó el Programa General para
la Distribución de Ingresos (General Revenue
Sharing Program). El programa se había
iniciado a principios de la década de 1970,
durante la administración del presidente
Richard Nixon y proveía a los gobiernos
estatales y locales de financiamiento federal
con muy pocas condiciones. El escepticismo
con que fue visto por muchos funcionarios federales determinó su
supresión paulatina. Los primeros recortes empezaron a fines de
esa misma década y quedó totalmente eliminado en 1986.
Si analizamos estas tres tendencias, no debe sorprendernos que
la evaluación común del papel federal frente a los gobiernos
estatales y locales es que se guía por la pauta de “menos dinero,
más regulación”. O, como lo dije líneas arriba: un federalismo en
que cada quien se vale por sí mismo.
Conforme los gobiernos federales van dejando de financiar a
los gobiernos locales y estatales, ocupándose cada vez más de la
regulación y primacía de sus actividades, mayor es la inclinación
de los funcionarios locales a hacer las cosas por su cuenta.
Consideran que depender de la generosidad federal es el camino
seguro al fracaso, como dijo un funcionario local cuando se le
preguntó sobre las subvenciones federales: “Todos debemos
examinar cuidadosamente la brida del caballo regalado y pensar
seriamente en rechazarlo”.
No todos los mandatos sin financiamiento son
Por supuesto que no todos los mandatos no financiados son
malos y el aumento de la actividad regulatoria federal —al menos
por lo que respecta al sector gubernamental— ha coincidido
con la expansión de la economía estadounidense a más largo
plazo, el desarrollo de programas estatales de bienestar social y
la provisión de programas sociales y civiles nunca antes vistos
en la historia de la nación. La mayor parte de los mandatos del
gobierno federal de la Era de los derechos
civiles, por ejemplo, sirvieron para modificar la
actuación de los gobiernos locales y estatales que
iban a la zaga en la concesión de derechos de
igualdad a la gente de color y a las mujeres. Vale
la pena recordar que la caja de herramientas
del gobierno federal consiste esencialmente
en dos juegos de herramientas: “zanahorias”
(financiamiento e incentivos) y “garrotes”
(mandatos, primacías y otras regulaciones).
Si las zanahorias no funcionan, es razonable pensar que los
funcionarios federales harán uso del garrote, le guste o no a los
funcionarios estatales y locales.
Sin embargo, del análisis de las tendencias de financiamiento
federal, las primacías y los mandatos no financiados, resulta
bastante obvio que es necesario un balance más razonado entre
el financiamiento y la regulación. Pero los funcionarios locales y
estatales perciben que, con los déficits presupuestarios de miles
de millones de dólares estadounidenses del gobierno federal
y la reticencia de demócratas y republicanos a nivel nacional
a dar señales de demasiada contención fiscal, no habrá mayor
financiamiento, al menos no en un futuro próximo. Como
consecuencia, recurren a su estribillo “déjenos en paz”, suplicando
que haya menos interferencia porque prefieren adoptar un
federalismo en que las cosas corran por cuenta propia y cada
quien se valga por sí mismo.
Vale la pena tener presente que desde las ciudades, las
expresiones con relación a los gobiernos estatales son similares.
En los Estados Unidos, el gobierno de una ciudad es equiparable
a una corporación bajo el mando del gobierno estatal, ya que
tanto su autoridad como su esfera de competencia son, para
disgusto de muchos funcionarios locales, determinadas por el
estado. Se menciona este punto para ilustrar que, por naturaleza,
las relaciones entre los órdenes de gobierno están cargadas de
tensiones, reproches e imputaciones. A fin de cuentas, quizá el
verdadero problema de las ciudades consista en que no tienen
un orden de gobierno subordinado en la cadena alimentaria del
federalismo al que puedan pasarle la pelota —o el mandato.
Gráfica: Departamento de Seguridad Nacional
Alerta naranja, alerta roja: los distintos niveles de
alerta terrorista del Departamento de Seguridad
Nacional de los Estados Unidos. El gobierno
federal requirió la acción de los estados cuando
se elevaran los niveles de alerta.