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Bosnia & Herzegovina: Revised constitution loses by two votes

Bosnia and Herzegovina Revised constitution loses by two votes BY DR. VJEKOSLAV DOMLJAN A package of constitutional amendments was rejected by a mere two votes in Bosnia’s lower house of parliament in late April, in a move that will delay the country’s hopes to enter the European Union. The amendments were seen as essential for Bosnia to begin negotiations to join the EU. The day of the rejection was the most tempestuous in the Bosnian parliament since the Dayton Peace Accord, Bosnia’s interim constitution, was signed in 1995. For the amendments to be adopted, twothirds of the deputies attending the session of the house had to vote in their favour. However, out of 42 deputies, 26 supported the amendments and 16 voted against, which meant that the proposed amendments did not gain the required two-thirds majority. The day after, EU Special Representative Christian Schwarz-Schilling expressed “profound disappointment” over the rejection of proposed constitutional amendments. “Bosnia now needs time to reflect on last night’s outcome and then agree on how to move forward,” he added. “The need to modify the Bosnian Constitution will not go away. It is an issue that will have to be re-visited in order to better equip the country for EU integration, and better equip the government to serve its citizens.” The Dayton constitution produced the first government in Bosnia after the three-year Bosnian war, which had expelled more than 50 per cent of the population from their homes and killed at least 100,000. The Dayton deal provided the framework within which much of the transformation of Bosnia has been taking place. Some reforms have been made to the Dayton agreement since 1995, but not all the changes that were necessary for membership in the EU. The reform was slated for adoption before May 4, when Bosnia’s Central Election Commission was supposed to schedule the next elections, planned for Oct. 1. The commission did so, but the rejection means that the elections will be organised under the existing constitutional rules. The draft constitutional changes had proposed: • giving legislative authority to an 87-member lower house of parliament;, Dr. Vjekoslav Domljan is the former Ambassador to Canada from Bosnia and Herzegovina. He is currently Co-director of the London School of Economics Project “Support to Poverty Reduction Policies in Bosnia and Herzegovina.” changing the role of the upper house to deal only with issues of vital national interest, the election of one president and two vice presidents by the Bosnian parliament and giving broader authority to the Bosnian cabinet. The main opponents to the changes were the Party for Bosnia and Herzegovina, led by Haris Silajdzic, and a breakaway Croat party called HDZ 1990. The urgency of constitutional changes became apparent in April 2005, when the European Parliament adopted a resolution which questioned and implicitly criticized Bosnia’s constitutional framework. Representatives of the EU held a public hearing with Bosnian representatives on the Dayton Agreement in October 2005, and recommended revisions to it. On February 16, 2006, the EU parliament repeated its criticism, calling on the three ethnic communities in Bosnia to resume negotiations on reform of the Constitution. They also asked that the Constitution include values linked to democracy, human rights and equality of citizens in the text, as well as references for overcoming ethnic divisions and the simplification of state structures. “Entity voting” or pre-election game As with many federations, the structures and number of constituent units are devised to accommodate particular geographic and ethnic realities. While Canada has 10 provinces and Germany has 16 Länder, Bosnia has only two constituent units, called “entities.” They are Republika Srpska (populated mostly by Serbs) and another entity, populated mostly by Bosniaks and Croats, called the Federation of Bosnia and Herzegovina. There is also the tiny internationally-supervised district of Brcko. ˇ The differences that still need to be hammered out in a revised Bosnian constitution stem from differing Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 perspectives of the three major ethnic groups of Bosnia: the Bosniaks (who are mostly Muslims), the Croats (who are mostly Roman Catholics) and the Serbs (who are mostly Christian Orthodox). To make things more complex, the Federation of Bosnia and Herzegovina has ten separate constituent units called cantons. In addition, the Federation of Bosnia and Herzegovina has 84 municipalities while the Republika Srpska has 53 of them. Those who voted against the constitutional changes reportedly did so mainly because the draft constitution retained a practice called “entity voting” in parliament. “Entity voting” sets three conditions for a vote to be binding: 1) a majority of those voting 2) at least one-third of the minimum majority vote to come from members from Republika Srbska 3) at least one-third of the minimum majority vote to come from members from the Federation of Bosnia and Herzegovina. Opponents of the constitutional changes viewed entity voting as the maintaining of the division of Bosnia into two entities. In their view, the constitutional amendments were unacceptable because they would have legalized wartime gains. The “wartime gains” were both territorial and economic. Because the map of the two entities was largely based on the territory controlled by one side or another when the fighting stopped, each local district belonged” to one of the two entities. And after a district “belonged” to it, that entity’s government had more power than the central government to set the terms of economic, political and social relations in that locality. According to Werner Almhofer, Ambassador of Austria, the country which currently holds the Presidency of the EU, some MPs voted against the proposed constitutional amendments in order to gain political points on the eve of the upcoming October elections, “focusing on political and ethnic issues, not on the European path.” Donald Hays, a senior U.S. diplomat and former principal deputy high representative in Bosnia, blamed the defeat on a “handful of people that are fixated on the past, who want to revive the agony of the war and settle old accounts.” Defending the rejection, the leader of the Party of Bosnia and Herzegovina, Haris Silajdzic, stated that the amendments had to be rejected because “entity voting” is detrimental to Bosnia as a country. On the other hand, Milorad Dodik, the Prime Minister of Republika Srpska and the leader of the Party of Independent Social Democrats, said “the entity vote was used only a couple of times so far,” and he did not understand why it posed such a big problem, especially for the Party of Bosnia and Herzegovina. For the Croats, the preserving of the two entities is seen as a failure to create a space for Bosnians of Croat descent. This was the reasoning of those Croat members of parliament who defected from the HDZ to formed HDZ 1990. They spoke out against constitutional solutions which “preserved two entities,” meaning that Croats in Bosnia would have no constitutionally defined role in the country. The most multicultural country in Europe Bosnia is located at the intersection of the fault lines of three civilizations, Roman Catholic, Eastern Orthodox and Muslim ones, running from the Baltic and Black Sea to the Adriatic Sea converge in Bosnia, making Bosnia the most multicultural country in Europe. It finds itself still haunted by the past, particularly before election time. It is easier to talk about “chosen problems,” or rather about each ethno-religious group’s traumas, than to address questions about “pressing problems,” which require large, innovative policy changes. It is widely accepted that the current institutional setup is administratively complex, fiscally expensive, economically unsustainable and politically ineffective. It makes negotiating with the EU and other international bodies extremely difficult. To address those deficiencies Bosnian political leaders have proposed four different constitutional models. The most frequently mentioned is “the Bosnia of entities,” “the Bosnia as a citizen state,” “the Bosnia of ethnicities” and “the Bosnia of regions.” The failure of constitutional changes showed that Bosnians can be indecisive when their future is in question. A negative signal In any case, a negative signal was sent to the international community by failing to pass the constitutional changes. Bosnia took a step backward and lost its momentum in the process of European integration. Bosnian politicians, primarily those of the Party of Bosnia and Herzegovina and HDZ 1990, should take the responsibility for that. Milenko Brkic, president of the Croatian party, the HNZ, one of eight political parties that signed a Commitment to Pursue Constitutional Reforms on Nov. 23, 2005, said the process of changes must not stop and that it is the responsibility of all political forces that stand for a prosperous and European future for Bosnia. There are many constitutional models in the community of democratic nations that Bosnia could learn from and possibly adapt. The Council of Europe, a 46-member body which Bosnia joined in 2002, has a special commission, the European Commission for Democracy through Law – the Venice Commission for short. This commission made a number of suggestions to Bosnia in March 2005. It recommended a transfer of responsibilities from the “entities” to the national level, making the election of members to national Presidency and House of Peoples compatible with the European Convention on Human Rights, and several other provisions. Whatever the changes, the EU will have to be satisfied that members of all three ethnic groups can get justice from the governments of both entities, and that the central government is strong enough to call Bosnia and Herzegovina one country.

Afines de abril la Cámara de los Diputados de
Bosnia rechazó por sólo dos votos el paquete de
reformas a la Constitución, acto que retrasará las
esperanzas del país por ingresar a la Unión
Europea (UE).
Las enmiendas se consideraban esenciales para
que Bosnia empezara a negociar su ingreso a la
El día de la votación fue el más tempestuoso en
el Parlamento bosnio desde la firma del
Acuerdo de Paz de Dayton, la Constitución
provisional de Bosnia, en 1995. Para la
aprobación de las reformas se requería el voto a favor de dos
tercios de los diputados presentes en la sesión; sin embargo, de
un total de 42 diputados, 26 votaron a favor y 16 en contra, lo
que significó que las enmiendas propuestas no obtuvieran los
dos tercios necesarios.
Al día siguiente, el representante especial de la UE, Christian
Schwarz-Schilling, expresó su “profunda decepción” por el
rechazo de las reformas propuestas.
“Ahora Bosnia necesita tiempo para reflexionar sobre el
resultado de ayer por la noche y acordar cómo seguir adelante”,
agregó. “La necesidad de reformar la Constitución bosnia no
desaparecerá. Será necesario retomar este asunto a fin de
preparar mejor al país para su integración a la UE y brindar al
gobierno mejores herramientas para servir a sus ciudadanos”.
La Constitución de Dayton instauró el primer gobierno en Bosnia
después de tres años de guerra civil, durante la que se vieron
obligados a dejar sus hogares más del 50% de los habitantes y
perdieron la vida por lo menos 100,000 personas. El Acuerdo de
Dayton, que estableció el marco para permitir que se diera una
gran parte de la transformación de Bosnia. Dicho acuerdo ha
sido objeto de algunas modificaciones desde 1995, pero no de
todas las requeridas para la incorporación del país a la UE.
Se anunció que las reformas se adoptarían antes del 4 de mayo,
cuando se suponía que la Comisión Electoral Central de Bosnia
prepararía las siguientes elecciones, planeadas para el 1° de
octubre, lo cual efectivamente hizo. Sin embargo, la
desaprobación de las reformas significa que las elecciones se
sujetarán a las normas constitucionales vigentes.
Las reformas propuestas son:
• dar autoridad legislativa a una Cámara de los Diputados
constituida por 87 miembros;
• modificar las funciones de la Cámara Alta de manera que
únicamente trate los asuntos de de importancia
vital para el país;
• que el Parlamento Bosnio elija a un
presidente y a dos vicepresidentes;
• ampliar la autoridad del gabinete bosnio.
Los principales oponentes a las reformas fueron
el Partido de Bosnia y Herzegovina, dirigido por
Haris Silajdzic, y el partido disidente croata
llamado HDZ 1990.
La urgencia de las reformas constitucionales se
hizo evidente en abril de 2005, cuando el
Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que se
cuestionó y criticó implícitamente el marco constitucional bosnio.
En octubre del mismo año, representantes de la UE celebraron
una audiencia pública con representantes bosnios sobre el
Acuerdo de Dayton y recomendaron que se llevaran a cabo las
reformas. El 16 de febrero de 2006 el Parlamento de la UE repitió
sus críticas, e instó a las tres
comunidades étnicas bosnias
a reanudar las negociaciones
al respecto y a incluir en la
Constitución valores
relacionados con la
democracia, los derechos
humanos, así como
referencias para superar las
divisiones étnicas y
simplificar las estructuras
“Votación por entidades” o juego preelectoral
Como sucede con muchas federaciones, las estructuras y el
número de unidades constitutivas responden a ciertas realidades
geográficas y étnicas.
Mientras que Canadá tiene 10 provincias y Alemania 16 Länder,
Bosnia tiene únicamente dos unidades constitutivas llamadas
“entidades”: la Republika Srpska (poblada mayormente por
serbios) y la Federación de Bosnia y Herzegovina, poblada sobre
todo por bosnios y croatas. Por otro lado, existe el diminuto
distrito de Brcko, que está sujeto a supervisión internacional.
Las asperezas que aún quedan por limar respecto a las reformas
a la Constitución se deben a las diferencias de perspectiva de los
tres grupos étnicos principales del país: los bosnios (en su
mayoría musulmanes), los croatas (en su mayoría católicos
romanos) y los serbios (en su mayoría cristianos ortodoxos). Para
complicar aún más las cosas, la Federación de Bosnia y
Herzegovina tiene 10 unidades constitutivas separadas que se
llaman cantones y 84 municipios, mientras que la Republika
Srpska tiene 53 municipios.
Cansados de los fracasos de sus
padres, jóvenes bosnios redactaron
su propia Constitución y la
exhibieron públicamente.
Bosnia y Herzegovina
La revisión de la
Constitución es
rechazada por dos votos
La necesidad de
reformar la
Constitución bosnia
no desaparecerá.
– Christian Schwarz-Schilling,
Alto Representante de la UE
en Bosnia
Se dice que los que votaron en contra de las reformas a la
Constitución lo hicieron principalmente porque el proyecto
presentado preservaba la práctica de la “votación por entidades”
en el Parlamento. La “votación por entidades” establece las
siguientes tres condiciones para que las votaciones sean de
cumplimiento obligatorio:
1) la mayoría de los votos,
2) por lo menos la tercera parte del voto mínimo mayoritario
deberá provenir de miembros de la Republika Srpska,
3) por lo menos la tercera parte del voto mínimo mayoritario
deberá provenir de miembros de la Federación de Bosnia y
Los oponentes a las reformas constitucionales consideran que
esta modalidad de votación mantiene dividida a Bosnia en dos
entidades y que las reformas son inaceptables porque
legalizarían las ganancias obtenidas durante la guerra, Estas
“ganancias” fueron
tanto económicas como
territoriales. Debido a
que el mapa de las dos
entidades se basó
principalmente en el
territorio controlado
por uno u otro lado al
término de las
hostilidades, cada
distrito local
“pertenecía” a una de
las dos entidades, y
dado que ya le
“pertenecía”, el gobierno
local tenía más poder que el gobierno central para regular las
relaciones económicas en esa localidad, por ejemplo, en lo
relativo a la devolución de propiedades robadas por un grupo
étnico a otro.
Según Werner Almhofer, Embajador de Austria, país que ocupa
actualmente la presidencia de la UE, algunos miembros del
Parlamento votaron en contra de las reformas constitucionales
propuestas con la intención de ganar puntos políticos antes de
las elecciones de octubre “centrándose en aspectos políticos y
étnicos, y no en la trayectoria europea”.
Donald Hays, experimentado diplomático estadounidense y ex
alto representante adjunto principal en Bosnia, culpó del fracaso
a “un puñado de personas que tienen una fijación en el pasado y
quieren revivir la agonía de la guerra y saldar viejas cuentas”.
Haris Silajdzic, líder del Partido de Bosnia y Herzegovina,
declaró que las reformas tenían que ser rechazadas porque la
“votación por entidades” perjudica a Bosnia como país.
Milorad Dodik, primer ministro de la Republika Srpska y líder
del Partido de Socialdemócratas Independientes, dijo que “la
votación por entidades se ha usado únicamente un par de veces
hasta la fecha” y que no entendía por qué hacían tanto alboroto
al respecto, en especial, el Partido de Bosnia y Herzegovina.
Por su parte, los croatas consideran que la preservación de las
dos entidades impide crear un espacio para los bosnios de
ascendencia croata. Ésta fue la razón que adujeron los miembros
del Parlamento que desertaron del HDZ (Hrvatska Demokratska
Zajednica o Unión Democrática Croata) y formaron el HDZ 1990.
Se pronunciaron en contra de las soluciones constitucionales que
“preservaban dos entidades” ya que implicaban que los croatas
no tendrían un papel en el país definido por la Constitución.
El país más multicultural de Europa
Bosnia se encuentra en la intersección de las líneas de fractura de
tres civilizaciones, la católica romana, la ortodoxa oriental y la
musulmana, que van de los mares Báltico y Negro a las costas
del Adriático en Bosnia, lo que hace que este país sea el más
multicultural de Europa.
A Bosnia siguen persiguiéndola los fantasmas del pasado,
especialmente en la víspera de las elecciones. Es más fácil hablar
de “problemas escogidos” o de los traumas de cada uno de los
grupos étnico-religiosos que abordar los “problemas urgentes”,
que requieren cambios grandes e innovaciones en las políticas
Para muchos es obvio que la estructura institucional actual es
complicada desde el punto de vista administrativo, onerosa
fiscalmente, insostenible desde la perpectiva económica e
ineficaz políticamente, lo que dificulta en extremo negociar con
la UE y otros organismos internacionales. Para subsanar estas
deficiencias, los líderes políticos de Bosnia han propuesto cuatro
modelos constitucionales distintos. Los que se han mencionado
con mayor frecuencia son: “Bosnia de entidades”, “Bosnia como
un Estado ciudadano”, “Bosnia de etnicidades” y “Bosnia de
El fracaso de las reformas constitucionales demuestra que los
bosnios pueden ser indecisos cuando su futuro está en juego.
Una señal negativa
De cualquier forma, la comunidad internacional recibió el
rechazo de las reformas como una señal negativa. Con ello,
Bosnia dio un paso atrás y perdió su impulso en el proceso de la
integración europea, y los políticos bosnios, principalmente los
del Partido de Bosnia y Herzegovina y del HDZ 1990, son los
responsables de ello.
Milenko Brkic, presidente del partido croata HNZ, uno de los
ocho partidos políticos que firmaron un compromiso para la
adopción de reformas constitucionales el 23 de noviembre de
2005, declaró que el proceso de reforma no debe detenerse, ya
que es responsabilidad de todas las fuerzas políticas que están a
favor de un futuro próspero, al interior de Europa, para Bosnia.
En la comunidad de naciones democráticas hay muchos modelos
constitucionales que Bosnia podría estudiar y posiblemente
adaptar. El Consejo de Europa, una organización con 46
miembros a la que se integró Bosnia en 2002, tiene un órgano
especial, la Comisión Europea para la Democracia a través de la
Ley, mejor conocida como la “Comisión de Venecia”, que le hizo
varias sugerencias en marzo de 2005. Por ejemplo, le recomendó
transferir responsabilidades de las “entidades” al gobierno
nacional a fin de hacer compatible la elección del presidente y de
los miembros de la Cámara de Representantes con la Convención
Europea de Derechos Humanos y otras muchas normas. Sean
cuales fueren los cambios, este país tendrá que dar a la UE la
seguridad de que los gobiernos de ambas entidades imparten
justicia a todos los miembros de los tres grupos étnicos y que el
gobierno central es lo bastante fuerte como para que Bosnia y
Herzegovina se considere una nación.
En la comunidad de
naciones democráticas
hay muchos modelos
constitucionales que
Bosnia podría estudiar
y posiblemente