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Canada’s new Conservative government faces restive provinces

Canada’s new Conservative government faces restive provinces BY JEFFREY SIMPSON In order to understand Canadian federalism, it helps to remember who usually runs the country’s federal government — the Liberal Party. Canada’s Liberals are the western world’s most successful political party, having been in power for about 75 of the last 105 years. Once a generation or so, Canadians get fed up with the Liberals and give the Conservatives a crack at governing. So it was that on January 23, 2006, Canadians elected a minority Conservative government after about 12 years of Liberal rule. How long this Conservative government will last is anybody’s guess. When there is no majority after an election, the party with the largest number of members of parliament forms a minority government. How long a minority government lasts depends on when the opposition parties decide to pass a vote of non-confidence. Minority governments in Canada usually hang around for 18-24 months before being defeated. Conservatives are more often in opposition than government. Out of power, they develop certain attitudes towards Canadian federalism, based on the old adage that the enemy of my enemy is my friend. They witness provincial premiers attacking the federal government, demanding more power and money and greater respect for provincial prerogatives. Federal Conservatives begin to believe that if they replaced the Liberals, harmony would prevail with the provincial premiers, Canadian federalism would run better, and the voters would be more satisfied. The fact that all of these assumptions have been repeatedly demolished by reality does not stop Conservatives from believing in them. The world of opposition is a place of illusions and stunted historical memory. Not surprisingly, the January election brought to power a Conservative government under Prime Minister Stephen Harper, imprisoned in the party’s old belief that greater national harmony will flow from giving the premiers what they insistently demand in Canada: more money and power. Since his election, his government has presented a budget in early May that will reduce the Goods and Service Tax, Canada’s Value Added Tax known as the GST, from seven to six percent. That, with other tax breaks is expected to cut income taxes by $20 billion over the next two years. A prime minister from the West That Harper comes from Alberta is of consequence. Alberta in particular, and western Canada in general, has often felt neglected by Ottawa. Alberta provincial governments usually wrestle with Ottawa, rejecting what it calls “incursions” into Jeffrey Simpson is national affairs columnist of The Globe and Mail, Canada’s national newspaper. provincial jurisdiction. Some of this Alberta prickliness towards Ottawa influences how Harper sees Canadian federalism. He thinks, not without reason, that the federal government has intruded into provincial areas through the use of its unbridled spending power. He aims to curb that spending, although just how remains unclear. Harper has pledged to rectify the “fiscal disequilibrium” in Canada. This unappetizing phrase has come to mean, in lay language, that the provinces have too few revenues to discharge their increasingly costly constitutional responsibilities, especially for health and education. Put more simply: Ottawa has too much money for its tasks, the provinces too little for theirs. There’s nothing new about this provincial complaint. Large provinces, notably Quebec, have been pounding this drum for decades. The existence of a “fiscal disequlibrium” is now accepted as gospel throughout Quebec and has gained adherents in other provinces and, apparently, in the new federal government. Said the Harper campaign document: “A Conservative government will work with the provinces in order to achieve a long-term agreement which would address the issue of fiscal imbalance in a permanent fashion.” Harper has said that only in the Conservatives’ second budget, next year, will the government begin the process of re-allocating federal surpluses and begin dismantling the fiscal imbalance. How this might be done and what might constitute a “long-term agreement” remain unknown. There are various possibilities, all strewn with traps. In Canadian federalism, if you change one formula, that change inevitably affects others. Every province wants more, or at the very least is unwilling to take less. Therefore when the Conservative platform, as part of this rebalancing of the federation, pledged to rework to every province’s advantage the national equalization scheme whereby money gets transferred to less affluent provinces, the promise left even the experts perplexed as to how this could be done without leaving at least some provinces worse off. Soon after taking office, Harper began to shuffle verbally away from his bold promise to fix the “fiscal disequilibrium,” and for good reason. The whole “fiscal disequilibrium” argument was underpinned by large — but overestimated — federal surpluses that caused envy in many provincial capitals. Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 2, March/April 2006 From campaign promise to political reality Then it dawned on the Conservatives, as a more experienced group of politicians would have understood, that the fiendish complexities of fiscal federalism cannot easily or quickly be overhauled. And a few voices in the Conservative Party, helped to this understanding by the federal civil service, began to realize that giving the provinces more power and money never left provinces grateful, did not slake their thirst for more, and seldom made the party in power in Ottawa more popular. Nonetheless, the party promise stands. It must be implemented in some form. The Conservatives have usually been in opposition because of their weakness in Quebec. They won 10 seats there in the January election. Their objective is to win 20 to 30 more in the next vote, thereby becoming a majority government and replacing the Liberals as the natural governing party of Canada. A Quebec provincial election looms in 2007. The federalist Liberal government in the provincial capital, Quebec City, has been trailing the separatist Parti Québécois. A Parti Québécois victory would likely mean yet another attempt to break up Canada. So a Liberal victory in Quebec is manifestly in the interests of Canada. That’s another reason for Harper to accept the existence of the “fiscal disequilibrium” and by solving it give the federalists in Quebec a trophy to hold aloft during the next provincial election. Since Quebec insists that a “fiscal disequilibrium” exists, and since gaining ground in Quebec is the Conservatives’ number one political objective, something must be done. Enrich equalization for recipient provinces such as Quebec? Hand tax points over to all provinces? Increase the almost $48billion Ottawa already transfers to provinces? Give the provinces two or three points from Canada’s Value Added Tax, the national Goods and Services Tax? All these options (and others) will be canvassed. But there won’t be that much of a surplus in the next two fiscal years, especially now that Harper is indeed reducing the Goods and Services Tax by one point, at a cost of about $5-billion. The best solution – and bad politics There is a much better way of solving the “fiscal disequilibrium” than Harper’s approach, but it requires a different definition of the term. Rather than accepting that Ottawa has too much money and the provinces too little, another definition would accept that Ottawa has too much but that Canadian taxpayers have too little. Therefore, according to this definition, the Conservative government should cut taxes significantly, then say to the provinces: “Help yourselves to the tax room we have just vacated — if you dare. You, after all, have about the same taxing powers as the federal government does.” But, of course, many provinces would not dare, especially Quebec, which has already imposed among the country’s highest taxes on its citizens. It is easier for Premiers to demand money from Ottawa than to tax their own citizens directly. Lower federal and higher provincial taxes would make sense, however, in a federation increasingly in a fiscal mess. Harper is right in one observation: Ottawa has used its spending power excessively in many areas of provincial jurisdiction. The previous Liberal government under Prime Minister Paul Martin was egregiously interventionist, barging into day care, urban transit, municipal infrastructure, health-care with an open chequebook. Harper would like to clarify federal and provincial roles in the federation, without having spelled out how, by withdrawing Ottawa from aspects of its chequebook federalism and focusing federal efforts on area of uncontested federal authority such as defence and foreign affairs. Even in foreign affairs, Harper nodded towards Quebec’s demands, in May, when he announced that Quebec will play a formal role as a kind of associate member within the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), just as it has since the creation of la Francophonie. Of course, it’s only a matter of time before Quebec demands similar status within other international organizations. Harper is so anxious to make gains in Quebec that political expediency has banished considerations of coherence in Canadian foreign policy and analyses of future consequences. Harper has only a minority government. Anything that requires parliamentary approval, such as major budgetary changes that would transfer money from Ottawa to the provinces, must gain support from some other parties. In the first year of his mandate, no party wants to precipitate an election; after that, all bets are off. Room to manoeuvre outside parliament There are, however, many issues in Canadian federalprovincial relations that do not require parliamentary approval, such as the UNESCO deal. Harper will use this non-parliamentary federal authority to try to improve relations with the provinces. But better relations with the premiers may prove difficult. He will discover that Ontario now feels itself hard done by within Canada, claiming that $23 billion is siphoned from the province to assist other regions while the provincial government has a deficit and its health, education and municipal systems are struggling. He will find the four Atlantic provinces — Nova Scotia, Newfoundland and Labrador, New Brunswick, and Prince Edward Island — clamouring for more money to boost their economic prospects. In the West, he will find Saskatchewan wanting changes to the equalization formula that are felt unfair. He will find Alberta, with energy resources swelling provincial coffers, just wanting Ottawa to mind its own business. And he will discover that whatever concessions he makes to Quebec will be pocketed by the provincial government, with no thanks or credit except to itself for having extracted the money and power from Ottawa. Harper will, in other words, become wiser about the ways of Canadian federation. He will learn that, as prime minister, managing the world’s most decentralized federation is a lot harder than he might have thought as leader of the opposition.

Para entender el federalismo canadiense es útil recordar en
quién ha recaído generalmente el gobierno federal del país: en el
Partido Liberal.
Los liberales en Canadá son el partido político más exitoso del
mundo occidental y han ocupado el poder alrededor de 75 de los
últimos 105 años.
Aproximadamente cada generación, los canadienses se hartan de
los liberales y le dan a los conservadores una oportunidad de
gobernar. Así sucedió el 23 de enero de 2006, cuando los
canadienses eligieron un gobierno minoritario conservador después
de unos 12 años de régimen liberal. Nadie sabe cuánto tiempo
durará este gobierno conservador. Cuando no existe una mayoría
después de una elección, el partido con el mayor número de
miembros en el Parlamento forma un gobierno de minoría. La
duración de un gobierno de minoría depende del momento en que
los partidos de oposición decidan aprobar un voto de no confianza.
Los gobiernos de minoría en Canadá generalmente se sostienen
durante 18 o 24 meses antes de ser derrotados.
Los conservadores pasan más tiempo en la oposición que en el
gobierno. Fuera del poder, adoptan determinadas actitudes hacia el
federalismo canadiense, respondiendo al viejo adagio que dice que
el enemigo de mi enemigo es mi amigo.
Presencian los ataques de los primeros ministros provinciales al
gobierno federal en demanda de más competencias y dinero, y de
mayor respeto a las prerrogativas provinciales. Los conservadores
del gobierno federal empiezan a pensar que, al reemplazar a los
liberales, prevalecería la armonía con los primeros ministros
provinciales, el federalismo del país marcharía mejor y los electores
estarían más satisfechos.
El hecho de que todos estos supuestos se hayan desmoronado
repetidamente ante la realidad no hace que los conservadores dejen
de creer en ellos. El mundo de la oposición es el lugar de las
ilusiones y de la memoria histórica atrofiada.
No fue una sorpresa que la elección de enero llevara al poder a un
gobierno conservador dirigido por el primer ministro Stephen
Harper, prisionero de la vieja creencia del partido de que surgirá
una mayor armonía nacional si se les da a los primeros ministros lo
que piden con insistencia en Canadá: más dinero y mayores
A partir de su elección, su gobierno presentó un presupuesto a
principios de mayo que reducirá de 7 a 6% el Impuesto a los Bienes
y Servicios, conocido como GST, que equivale al impuesto al valor
agregado (I.V.A.) de Canadá. Se calcula que esto, aunado a otros
recortes de impuestos, reducirá el impuesto sobre la renta por
alrededor de 20 mil millones de dólares canadienses en los
próximos dos años.
Un primer ministro del Oeste
Que Harper proceda de Alberta es importante. Alberta en
particular, y el oeste de Canadá en general, sienten que han sido
relegadas al olvido por Ottawa. Los gobiernos provinciales de
Alberta generalmente luchan con Ottawa, rechazando lo que
llaman “incursiones” en la
competencia provincial.
Algunos de estos constantes
ataques de Alberta hacia Ottawa
influyen en la forma en que
Harper percibe el federalismo
canadiense. Piensa, no sin razón,
que el gobierno federal se ha
inmiscuido en áreas provinciales
ejerciendo su irrestricto poder de
gasto. Se propone poner freno a
ese gasto, aunque no se sabe
exactamente cómo lo hará.
Harper se comprometió a rectificar el “desequilibrio fiscal” en
Canadá. Esta frase poco deseable quiere decir, en lenguaje llano,
que las provincias no tienen ingresos suficientes para cumplir con
sus responsabilidades constitucionales, que les resultan cada vez
más costosas, especialmente en las áreas de salud y educación.
Para decirlo sencillamente: Ottawa tiene dinero de sobra para sus
tareas, las provincias tienen demasiado poco para las suyas.
La queja de las provincias no es una novedad. Las provincias
grandes, especialmente Quebec, han venido planteándolas
durante décadas. La existencia de un “desequilibrio fiscal” se
acepta ahora como si fuera el Evangelio en todo Quebec y ha
ganado partidarios en otras provincias y, aparentemente, en el
nuevo gobierno federal.
La propuesta de campaña de Harper decía: “un gobierno
conservador trabajará con las provincias hasta llegar a un acuerdo
de largo plazo para atender el desequilibrio fiscal en forma
Harper ha dicho que será hasta el año que viene, en el segundo
presupuesto que presenten los conservadores, cuando el gobierno
inicie el proceso de reasignación de excedentes federales y
empiece a desmantelar el desequilibrio fiscal. Lo que aún no se ha
dicho es cómo se logrará y qué es lo que constituirá un “acuerdo a
largo plazo”. Existen varias posibilidades, todas ellas llenas de
En el federalismo canadiense el cambiar una fórmula,
inevitablemente afecta a las demás. Cada provincia quiere más, o
en el último de los casos, no desea recibir menos. Por consiguiente,
el compromiso de la plataforma conservadora de revisar, en
beneficio de todas las provincias, el esquema de igualación
nacional por medio del cual el dinero se transfiere a las provincias
que tienen menor riqueza, como parte de este nuevo balance de la
federación, fue una promesa que causó perplejidad incluso entre
los expertos, que se preguntaron cómo se podría cumplir una
promesa de este tipo sin dejar por lo menos a algunas provincias
en peor posición económica.
Poco después de tomar posesión, Harper empezó a no querer
tocar el tema de su audaz promesa de arreglar el “desequilibrio
fiscal”, y por una buena razón: el argumento de “desequilibrio
fiscal” estaba sustentado por completo en grandes, pero
sobrestimados excedentes que causaban la envidia de muchas de
las capitales de las provincias.

El nuevo gobierno
conservador de Canadá se
enfrenta a la inquietud de
las provincias
El primer ministro de Canadá
Stephen Harper (derecha) con
el primer ministro de Québec
Jean Charest.

De las promesas de campaña a la realidad política
Los conservadores por fin cayeron en la cuenta, como un grupo de
políticos más experimentados lo hubiera sabido, que una revisión
completa de las endemoniadas complejidades del federalismo
fiscal no puede ser fácil ni rápida. Y unas cuantas voces del
Partido Conservador, con la ayuda del servicio civil de carrera, lo
llegaron a entender y empezaron a darse cuenta de que darle a las
provincias más dinero y mayores competencias nunca despertaba
su agradecimiento ni saciaba su sed de obtener más, y raras veces
lograba que el partido gobernante en Ottawa fuera más popular.
Sin embargo, la promesa del partido sigue en pie. Debe ser puesta
en práctica de alguna manera. Por lo general, los conservadores se
han opuesto debido a su debilidad en Quebec, en donde ganaron
10 escaños en la elección de enero. Su objetivo es ganar 20 o 30
más en la próxima votación, para convertirse en un gobierno de
mayoría y reemplazar de manera natural a los liberales como
partido en el Gobierno de Canadá.
Se avecinan las elecciones provinciales de 2007 en Quebec. El
gobierno liberal federalista de la Ciudad de Quebec, capital de la
provincia, ha venido siguiendo al separatista Parti Québécois. La
victoria del Parti Québécois probablemente significaría un intento
más de dividir en partes a Canadá. Manifiestamente, la victoria de
los liberales en Quebec es en beneficio de los intereses de Canadá.
Esta es otra de las razones para que Harper reconozca que hay un
“desequilibrio fiscal” cuya solución daría a los federalistas de
Quebec un trofeo que mostrar durante la próxima elección
Puesto que Quebec insiste en la existencia de un “desequilibrio
fiscal”, y dado que ganar terreno en Quebec es el objetivo político
primordial de los conservadores, hay que hacer algo. ¿Aumentar
la igualación de las provincias receptoras como Quebec?
¿Aumentar los puntos impositivos a todas las provincias?
¿Aumentar los casi 48 mil millones de dólares canadienses que
Ottawa ya transfiere a las provincias? ¿Dar a las provincias dos o
tres puntos más tomados del I.V.A. de Canadá, es decir, el
Impuesto Sobre Bienes y Servicios?
Todas estas opciones (y otras más) pueden proponerse, pero no
habrá tanto excedente en los próximos dos años fiscales,
especialmente ahora que Harper realmente está reduciendo un
punto del Impuesto Sobre Bienes y Servicios, a un costo de
aproximadamente 5 mil millones de dólares canadienses.
La mejor solución y una mala política
Hay una forma mucho mejor de resolver el “desequilibrio fiscal”
que el enfoque de Harper, pero requiere que se haga una
definición diferente del término.
En lugar de aceptar que Ottawa tiene demasiado dinero y las
provincias demasiado poco, otra definición aceptaría que Ottawa
tiene demasiado pero que los contribuyentes tienen muy poco. Por
lo tanto, de acuerdo con esta definición, el gobierno conservador
debe recortar los impuestos significativamente, y entonces decirle
a las provincias: “Aprovechen el espacio fiscal que acabamos de
desocupar, si se atreven. Después de todo, ustedes tienen
aproximadamente las mismas competencias impositivas que el
gobierno federal”. Pero, por supuesto, muchas provincias no se
atreverían, especialmente Quebec que ya ha impuesto a sus
ciudadanos una de las tasas más altas del país. Es más fácil que los
primeros ministros exijan dinero a Ottawa que imponer cargas
fiscales directamente a sus propios ciudadanos.
Sin embargo, en una federación que se encuentra cada vez más en
un lío fiscal tendría sentido que los impuestos federales fueran
más bajos y que los de las provincias fueran más altos. Harper
tiene razón en una de sus observaciones: Ottawa ha hecho un uso
excesivo de su poder de gasto en muchas áreas de competencia
provincial. El gobierno liberal anterior del primer ministro Paul
Martin fue enormemente intervencionista, entrometiéndose sin
reparar en gastos en los servicios de guardería, el tránsito urbano,

Resultados de las elecciones canadienses
Miembros del Parlamento elegidos el 23 de enero de 2006:
Conservadores 125
Liberales 102
Bloc Québécois 51
Nuevos demócratas 29
Independientes 1
Total: 308
Canadá elige a todos los miembros del Parlamento por
distritos electorales, cada uno de los cuales tiene un solo voto.
El Partido Verde, que recibió 4.5% del voto nacional en 2006,
no obtuvo escaños en el Parlamento.
la infraestructura municipal, los servicios de salud.
A Harper le gustaría aclarar el papel federal y el de las provincias con
respecto a la federación sin haber especificado cómo, apartando a Ottawa
de su política de gasto federal y enfocando los esfuerzos federales en
áreas de indiscutible autoridad federal, tales como la defensa y relaciones
Aún en el terreno de las relaciones exteriores, Harper favoreció las
demandas de Quebec en mayo cuando anunció que Quebec
desempeñaría un papel formal actuando como una especie de miembro
asociado en la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), tal como lo ha venido haciendo desde
la creación de la Francophonie. Naturalmente que es sólo cuestión de
tiempo que Quebec exija un estatus similar en otras organizaciones
internacionales. Harper está tan ansioso de alcanzar logros en Quebec
que la conveniencia política ha hecho desaparecer toda consideración de
coherencia en la política exterior canadiense y en el análisis de
consecuencias futuras.
Harper sólo tiene un gobierno de minoría. Todo lo que requiere
aprobación del Parlamento como, por ejemplo, mayores cambios
presupuestales que permitan la transferencia de dinero de Ottawa a las
provincias, tiene que ganar el apoyo de algunos otros partidos. En el
primer año de su mandato, ningún partido quiere precipitar una
elección; después de eso, no se sabe.
Espacio de maniobra fuera del Parlamento
Sin embargo, hay muchos asuntos en las relaciones entre la federación y
las provincias que no requieren la aprobación del Parlamento, tales como
el tema de la UNESCO. Harper utilizará su autoridad federal no
parlamentaria buscando mejorar las relaciones con las provincias. Pero
puede resultar difícil mejorar las relaciones con los primeros ministros.
Descubrirá que la provincia de Ontario ahora se siente muy presionada
dentro de Canadá, asegurando que se succionan 23 mil millones de
dólares canadienses de la provincia para ayudar a otras regiones
mientras que el gobierno provincial tiene un déficit y tanto sus sistemas
de salud y de educación como su sistema municipal están luchando por
Dirá que las cuatro provincias del Atlántico (Nueva Escocia, Terranova y
Labrador, Nueva Brunswick y la Isla del Príncipe Eduardo) están
demandando más dinero para aumentar sus prospectos económicos. En
el Oeste encontrará que Saskatchewan quiere cambios en la fórmula de
igualación, que siente injusta. Encontrará que Alberta, con recursos
energéticos que hinchan los cofres provinciales, lo único que quiere es
que Ottawa se ocupe de sus propios asuntos. Descubrirá que el gobierno
provincial de Quebec se adjudicará cualquier concesión que se le haga
sin dar las gracias o reconocer mérito alguno, como no sea el propio, por
haberle extraído el dinero y el poder a Ottawa.
En otras palabras, Harper adquirirá mayor sabiduría sobre los usos de la
federación canadiense. Aprenderá, como el primer ministro de la
federación más descentralizada del mundo, que esto es más difícil de lo
que él hubiera pensado como líder de la oposición.