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Federations Magazine Article
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2006
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Indian federalism tackles the problem of castes

Quotas for marginalized classes Indian federalism tackles the problem of castes BY ASH NARAIN ROY The post-Cold War world has seen a gradual erosion of India and the other nation states and the rise of what Kenichi Ohmae, well-known management guru, calls the “region state.” The rise of a region state requires at minimum an international airport, low trade barriers, good logistics infrastructure, top class universities and good quality of life. This is happening within many of the states in India and in the states or provinces of other federal countries. At the same time, federalism has come of age in India. There is no longer one-party dominance at both the centre and the state governments, as there was in the 1950s and 60s. Consequently, Indian federalism is not as shallow as it once was. The southern states and some western states such as Maharashtra and Gujarat have made rapid strides which has given them enormous bargaining leverage with the federal government. India is currently the toast of the world, second only to China as the emerging economic superpower of the 21st century. Yet over the years, while India’s GDP grew at an impressive rate of about seven to eight per cent, the richpoor divide also became larger. There is a realization that if India is to emerge as an economic giant, it must have a policy framework to empower the “lower” castes and other disadvantaged sections of people who have suffered from centuries of caste-based oppression. For those formerly known as “untouchables” and other victims of caste oppression, seats were reserved in parliament and in state legislative assemblies through clauses in India’s first constitution when the country became a republic in 1950. These groups were also guaranteed a certain quota of jobs in the public service and places at universities. Another category of intermediary castes, known as the “Other Backward Classes,” have now demanded similar benefits. In fact some benefits already exist but the demand today is for quotas or reserved places and jobs in educational institutions as well as in the private sector. In the United States, this sort of program is called “affirmative action”. This demand created an uproar and the country recently witnessed prolonged anti-quota agitations. Northern India cool to quotas Interestingly, south India remained cool when protests against the federal government’s move to provide quotas Ash Narain Roy is a senior faculty member of the Institute of Social Sciences, New Delhi. for the Other Backward Classes in elite educational institutions raged across north India. The fears raised over job quotas — sacrificing merit, promoting inefficiency, and fuelling caste politics — seem to have no relevance in the south. Decades ago, the southern states implemented quotas for the “backward” communities. The state of Tamil Nadu provides a quota of 69 per cent in jobs and admission for all courses, including medical and engineering colleges, which goes far beyond the Supreme Court’s guidelines that quotas should not exceed 50 per cent of all available jobs or places at university. If such a practice leads to inefficiency, why is it that Tamil Nadu seems to be a better-governed state? The examples set by the southern states prove beyond doubt that an inclusive society can be achieved through quotas without compromising quality and merit. Despite high quotas, Tamil Nadu has a formidable health-care delivery system. It has won accolades from economists and social scientists, including economist and Nobel Laureate Amartya Sen. The argument in the northern states is that the quota system has nothing to do with social justice and that it will lead to social fragmentation. They propose instead that what the traditionally oppressed classes need is better schools and skill development. Students from disadvantaged classes suffer from high drop-out rates, low participation in vocational training and low enrolment in higher education. Rather than reserved university places, what students need is a policy to prepare them for medical, engineering and technical institutions. This can be done only through a financial support system. Forum of Federations Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 Indian states have never been as assertive as they are today. It is primarily the result of the advent of coalition governments at the federal level. Recently some ministers in the central government from smaller parties in Tamil Nadu fiercely opposed government privatization in certain sectors and forced the central government to drop its plan. New Delhi can no longer dismiss the government of a state and call for new elections — something that it often did in past decades. A strong state government is able to take on and successfully defy the central government. The authority of the federal government is definitely waning and shrinking. Today, the federal government has to negotiate with state governments where it would once have bullied its way through. Enacting quotas Indian federalism has moved beyond textbook formulations. Today, two orders of government will compete to act first or act more forcefully on important issues. For example, by introducing quotas for Other Backward Classes, the Manmohan Singh government in New Delhi hopes to win the support of these communities. It has also resurrected Indira Gandhi’s Garibi Hatao (Eradicate Poverty) slogan mainly to draw the support of the poor and marginalized sections of people. The state governments do the same on the eve of elections. If the Congress Party swears by the Other Backward Classes, so does the Bharatiya Janata Party. If the one plans a quota for these classes, the other will initiate a higher quota. Regional parties, particularly Tamil Nadu-based parties such as the Dravida Munnetra Kazhagam, and its ally, the Pattali Makkal Katchi, have been actively involved in the promotion of the federal government’s decision to provide a quota to Other Backward Classes in institutes of higher learning. It is felt that Tamil Nadu has witnessed a great social and educational development thanks to the quota policy in educational institutions. The ruling Congress Party has its own electoral compulsions to push the quota issue. Congress is determined to halt its decline by implementing the quota, and one of two quota bills has already been tabled in Parliament. It would introduce a quota of 27 per cent for students from the Other Backward Classes in institutions of higher education aided by the government. Ending marginalization of lower castes India has inherited, through centuries, a caste-based society. India has a current population growth of 1.3 per cent annually and today 50 per cent of all Indians are under 25 years of age. With these population dynamics, marginalization of any section of society from the market economy will seriously impact India’s overall competitiveness and economic prospects. Muslims, too, have started demanding a quota. But the federal government has turned down the demand for a separate job quota for Muslims on the ground that such a quota violates the fundamental right to equality enshrined in the Constitution. However, the Congress-led United Progressive Alliance has decided to allot 15 per cent of funds for development and welfare schemes for the minorities. It will cover all the nationally declared minorities, including Muslims, Christians, Buddhists, Sikhs and Parsis. The national government now has a Ministry of Minority Affairs. Many in the opposition see it as a Congress Party ploy to win elections. In India, political parties have sought to cultivate certain caste groups and communal and regional formations by articulating their demands to win electoral favour. This practice, called “vote-bank politics,” has brought narrow and sectarian interests to the forefront over the years. The former “untouchables” and socially and economically backward classes have now become important stakeholders in the national polity. The reserving of a number of seats in the panchayats — the village councils — for women and lower castes and tribal groups has given these groups increased political power. Quotas for more and more caste groups and even demands for statehood for a region have been turned into law even when such demands were difficult to justify economically or administratively. In most of the states in India, power has shifted from the so-called forward castes to the middle and lower castes. The rise of the lower castes and the considerable clout they have acquired has changed the very grammar of Indian politics. Women, lower castes, advance in local governments That the states have emerged stronger is also an established fact. Healthy regionalism, as opposed to the parochial regionalism of the 1960s, is flourishing. The institution of village selfgovernance, often referred to as Panchayati Raj, now has a constitutional mandate and certain pan-India features. Since the creation and regulation of panchayats is a state-level power, every state has passed legislation in conformity with the central government’s legislation. But many states also provided quotas for the Other Backward Classes. For example, Bihar has reserved 50 per cent of the Tamil Nadu’s economy has flourished despite quotas. Continued on page 32 Federations Vol. 5, No. 3, October/November 2006 www.forumfed.org Continued from page 24 India tackles the problem of castes seats in each village council for women. In some states, elections to panchayats are held on a party basis. Yet even here, regional diversity is distinct. While some states have transferred the required 29 per cent quota to local government institutions as provided for in the Indian Constitution, others have devolved hardly any power to them. Because of the constitutional amendment for women’s representation on panchayats, all states have implemented the nation-wide 33 per cent quota for women. But Bihar recently held an election for panchayats — after reserving 50 per cent seats for women. Interestingly, there was no agitation in the state against that decision. It would be naïve to expect the desire for national unity and regional aspirations to be perfectly reconciled, just as there cannot be perfect reconciliation of national identity and regional identities. On the one hand, there is the modern nation state recognized as the main carrier of social and political development, with its matrix of laws, bureaucracy, markets, and communication networks — all of which can also create their own asymmetries and inequalities. On the other hand, there are often competing caste, religious and regional identities that continue to be potent sources of political mobilization. One can only hope the expression of identity doesn’t overwhelm the recognition of the nation as the carrier social and political development, and that such development doesn’t destroy the one principle on which it rests: the equality of all citizens.

POR ASH NARAIN ROY
Cuotas para las clases marginadas
La India trata de resolver el
problema de castas por medio
del federalismo
Después de la Guerra Fría, el mundo ha presenciado
una erosión gradual de la India y de otros Estados-nación y
el aumento de lo que Kenichi Ohmae, reconocido gurú en el
terreno de la administración, llama “Estado-región”. Para que
surja un Estado-región se necesita, al menos, un aeropuerto
internacional, barreras comerciales bajas, buena infraestructura
logística, universidades de primer nivel y una buena calidad
de vida. Esto ya ocurre en muchos de los estados de la India
y en los estados o provincias de otros países sujetos a un
régimen federal.
Al mismo tiempo, el federalismo ha llegado a la madurez
en la India. Ni el gobierno central ni los gobiernos estatales
están ya bajo el dominio de un partido único, como sucedía
en las décadas de 1950 y 1960. En consecuencia, el federalismo
indio no es tan superficial como antes lo fue. Los estados del
sur y algunos estados del oeste, tales como Maharashtra y
Gujarat han progresado rápidamente, por lo que gozan de una
influencia enorme en las negociaciones con el gobierno federal.
En la actualidad, la India es aclamada por todo el
mundo, sólo después de China, como la superpotencia
económica emergente del siglo XXI. Sin embargo, con el
transcurso del tiempo, a pesar de que el PIB de la India
creció al impresionante ritmo de siete a ocho por ciento,
aproximadamente, la línea divisoria entre ricos y pobres
también aumentó. Sabemos que para que la India pueda
emerger como gigante económico, debe contar con un marco
de políticas públicas que confieran poder a las castas “bajas” y
a otros sectores desfavorecidos de la población que han sufrido
por siglos la opresión bajo el sistema de castas.
Cuando la India se constituyó en república en 1950, se
promulgó la primera Constitución que incluyó en sus cláusulas
el mandato de reservar escaños en el Parlamento y en las
asambleas legislativas estatales para quienes antes eran
conocidos como “intocables”, así como otras víctimas de la
opresión de castas. También se les garantizó a estos grupos
una cuota de empleos en la administración pública y cupo
en las universidades. Una categoría intermedia de castas,
llamada “Otras clases atrasadas” demandan ahora beneficios
similares. De hecho, ya reciben algunos beneficios pero la
demanda actual es por cuotas o lugares reservados y puestos
de trabajo en instituciones educativas y en el sector privado.
En los Estados Unidos, este tipo de medidas se conoce como
“de acción positiva”. Esta demanda provocó un revuelo y
recientemente el país ha vivido agitaciones prolongadas en
contra de las cuotas.
El norte de la India permanece frío ante las cuotas
Resulta interesante que mientras el sur de la India permanecía
en calma, el norte se manifestaba en contra del otorgamiento
de cuotas en instituciones educativas de élite realizado por el
23
gobierno federal a las “otras clases atrasadas”. Los temores
que provocaron las cuotas de empleo —sacrificio del mérito,
promoción de la ineficiencia y aliento a las políticas de
castas— parecen no haber sido relevantes en el sur. Desde hace
décadas, los estados del sur pusieron en práctica el sistema de
cuotas para las comunidades “atrasadas”.
El estado de Tamil Nadu concede una cuota de 69 por ciento
en empleos y admisión a todos los cursos, facultades médicas
y de ingeniería incluidas, lo que va mucho más allá de los
lineamientos establecidos por la Corte Suprema en el sentido
de que las cuotas no deberán exceder 50 por ciento de todos
los empleos disponibles o de la matrícula universitaria.
En caso que dichas prácticas lleven a la ineficiencia, ¿por qué
Tamil Nadu parece ser un estado con un mejor gobierno?
Los estados del sur son un ejemplo que prueba sin lugar a
dudas que con las cuotas se puede llegar a tener una sociedad
incluyente sin que peligren la calidad y el mérito. A pesar de
las altas cuotas, Tamil Nadu tiene un formidable sistema de
atención a la salud. Se ha ganado los elogios de economistas
y científicos sociales, e incluso el de Amartya Sen, economista
que obtuvo el premio Nobel.
El argumento de los estados del norte es que el sistema de
cuotas no tiene nada que ver con la justicia social y que
conduciría a la fragmentación social. Proponen en cambio,
que lo que necesitan las clases tradicionalmente oprimidas son
mejores escuelas y desarrollar sus capacidades. Los estudiantes
de clases desfavorecidas tienen una tasa de deserción alta,
pobre participación en capacitación vocacional y baja matrícula
en educación superior. Más que lugares reservados en las
universidades, lo que necesitan los estudiantes es una política
que los prepare para las instituciones médicas, de ingeniería

Los niños de la clase Dalit ahora tendrán más oportunidades
en la India.
– Foto: Wendy Ulrich/Jerry Pratt
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y técnicas. Esto sólo se puede lograr con un sistema de apoyo
financiero.
Los estados en la India nunca han sido tan enérgicos como
ahora. Esto se debe fundamentalmente al advenimiento de
los gobiernos de coalición a nivel federal. Hace poco tiempo,
algunos de los ministros del gobierno central que pertenecen
a los partidos pequeños de Tamil Nadu se opusieron en forma
implacable a la privatización gubernamental en algunos
sectores y obligaron al gobierno central a desechar el plan.
Nueva Delhi ya no puede disolver un gobierno estatal y
convocar a nuevas elecciones, como lo hizo con frecuencia en
décadas anteriores. Un gobierno estatal es capaz de enfrentar
y desafiar con éxito al gobierno central. La autoridad del
gobierno federal se está desvaneciendo y reduciendo en forma
definitiva. Ahora, el gobierno federal debe negociar con los
gobiernos estatales en aquello para lo que antes se abrió paso
con intimidaciones.
Aprobación de cuotas
El federalismo de la India ha ido más lejos de lo formulado
en los libros de texto. En la actualidad, dos órdenes de
gobierno competirán para actuar primero o para actuar con
mayor energía en asuntos importantes. Por ejemplo, con
la introducción de cuotas para las otras clases atrasadas, el
Gobierno de Manmohan Singh en Nueva Delhi espera ganar
el apoyo de esas comunidades. También ha revivido el lema
Garibi Hatao (erradicar la pobreza) de Indira Gandhi, con el
objeto fundamental de allegarse el apoyo de los sectores de
gente pobre y marginada. Los gobiernos estatales siguen el
mismo patrón en vísperas de elecciones. Si el Partido del
Congreso muestra entusiasmo por las otras clases atrasadas,
también lo hace el Partido Bharatiya Janata; si en los planes
del primero hay una cuota para estas clases, el segundo
introducirá una cuota mayor.
Los partidos regionales, en particular los que tienen su sede en
Tamil Nadu, como el Dravida Munnetra Kazhagam y su aliado,
el Pattali Makkal Katchi, han participado activamente en la
promoción de la decisión del gobierno federal de establecer
una cuota en instituciones de educación superior para las otras
clases atrasadas. Se cree que Tamil Nadu ha experimentado
un gran desarrollo social y educativo gracias a la política de
cuotas en instituciones educativas. El Partido del Congreso,
que ahora gobierna, tiene sus propias compulsiones electorales
para impulsar el tema de las cuotas. El Congreso está decidido
a poner fin a su declive con la introducción de cuotas, y una de
dos iniciativas, a través de la cual se introduciría una cuota de
27 por ciento para los estudiantes de las otras clases atrasadas
en instituciones de educación superior con apoyo del gobierno
ya ha sido presentada al Parlamento.
Poner fin a la marginación de las castas más bajas
La India ha heredado, durante siglos, una sociedad de castas.
El crecimiento de su población es de 1.3 por ciento anual y en
la actualidad 50 por ciento de los indios tienen menos de 25
años de edad. Con esta dinámica de población, la marginación
de cualquiera de los sectores de la sociedad de la economía de
mercado tendría un impacto severo en la competitividad y las
perspectivas económicas en su conjunto.
Los musulmanes también han empezado a pedir una cuota,
pero el gobierno federal ha desechado la demanda de
una cuota de trabajo por separado para los musulmanes
con el argumento de que una cuota así violaría el derecho
fundamental de equidad consagrado en la Constitución. Sin
embargo, la Alianza Progresista Unida que encabeza el Partido
del Congreso ha decidido la asignación de 15 por ciento de los
fondos a esquemas de desarrollo y asistencia social para las
minorías. Dará cobertura a todas los grupos declarados como
minorías de la nación, entre los que se incluyen musulmanes,
cristianos, budistas, sikhs y parsis. El gobierno nacional tiene
actualmente un Ministerio de Asuntos de las Minorías. Muchos
en la oposición lo ven como una estratagema del Partido del
Congreso para ganar las elecciones.
Los partidos políticos de la India han procurado cultivar a
determinados grupos de castas y a agrupaciones comunales y
regionales, además de articular sus demandas para ganar su
preferencia electoral.
Esta práctica, conocida como “política de banco de votos”
ha hecho que con el paso del tiempo, se privilegien intereses
estrechos y sectarios. Las antes “intocables” clases atrasadas
desde el punto de vista social y económico ahora se han
convertido en actores fundamentales de la escena política
nacional. El hecho de que un número determinado de escaños
en los panchayats —los concejos de las aldeas— se destine a las
mujeres y a las castas bajas y grupos tribales ha aumentado su
poder político. Las cuotas para un número creciente de grupos
de castas e incluso las demandas para que se le conceda
categoría de estado a una región se han convertido en ley, aun
cuando esas demandas hayan sido difíciles de justificar desde
el punto de vista económico o administrativo. En la mayoría
de los estados de la India, el poder ha pasado de las llamadas
castas avanzadas a las castas intermedias y bajas. El ascenso
de las castas más bajas y el considerable peso que
han adquirido han cambiado la propia sintaxis de la
política en la India.
Mujeres, castas bajas, avance en los
gobiernos locales
Es también un hecho reconocido que los estados se
han fortalecido. Un regionalismo saludable, en lugar
del regionalismo “parroquial” de la década de 1960,
está floreciendo. La institución de autogobierno de
los pueblos, llamada Panchayati Raj goza ahora de
sustento constitucional y tiene ciertas características
comunes en toda la India. Como la creación y
regulación de los panchayats es una facultad de
orden estatal, cada estado ha aprobado leyes de
conformidad con la legislación del gobierno central.
Pero muchos estados también han otorgado cuotas
a las otras clases atrasadas, como Bihar, que reservó

La economía de Tamil Nadu ha prosperado a pesar de las cuotas. Continúa en la página 32
– Foto: www.pbase.com/oochappan/tamilnadu
32
50 por ciento de los puestos de concejales para mujeres.
En algunos estados, las elecciones para los panchayats se
celebran por partidos. Pero aquí también hay marcadas
diferencias regionales.
Mientras que algunos estados han transferido la
cuota obligatoria de 29 por ciento a las instituciones
gubernamentales locales, tal como lo dicta la Constitución de
la India, otros no les han transferido prácticamente ninguna
cuota. De acuerdo con lo establecido en la enmienda
constitucional relativa a la representación de mujeres en los
panchayats, todos los estados implementaron la cuota de 33
por ciento para las mujeres que rige para toda la nación; sin
embargo, en Bihar se celebró recientemente una elección
para los panchayats en los que 50 por ciento de los puestos ya
estaban reservados para las mujeres. Lo interesante es que
esa decisión no levantó agitación alguna en el estado.
Sería ingenuo esperar una conciliación absoluta entre el
deseo de unidad nacional y las aspiraciones regionales, de
la misma forma que tampoco puede existir una conciliación
perfecta entre las identidades regionales y la nacional. Por
una parte, tenemos el Estado-nación moderno, reconocido
como el principal portador del desarrollo social y político,
con su matriz de leyes, su burocracia, sus mercados y sus
redes de comunicación, todos ellos susceptibles de producir
sus propias asimetrías e inequidades. Por otra parte, están
las identidades de casta, religiosas y regionales que con
frecuencia rivalizan entre sí y siguen siendo una fuente
poderosa de movilización política. Sólo podemos desear que
la expresión de identidad no destruya el reconocimiento de
la nación como portadora del desarrollo político y social, y
que ese desarrollo no acabe con el principio básico que lo
sustenta: la igualdad de todos los ciudadanos.

La India trata de resolver el problema de castas
por medio del federalismo