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regions share and gas revenues for a share of oil and gas r The Russian Federation shares first place with Saudi Arabia in terms of extraction of hydrocarbon raw materials (oil and gas) in the world. Oil and gas production account for about nine per cent of Russia’s Gross Domestic Product — $70 billion U.S. The extraction of hydrocarbons is subject to taxes that are applied to mining operations, while their sale abroad is subject to export duties. Extraction of oil and gas is beingcarried out in 39 of Russia’s 83 regions. About 90 per cent of Russia’s gas production is concentrated in the Yamalo-Nenetskiy Autonomous Area,while almost 60 per cent of oil production is carried out in the neighbouring regions:the Khanty-Mansiyskiy and the NenetskiyAutonomous Areas. These regions are situated in the north of the European part of Russia and in the north of Western Siberia (see map). They account for 8.5 per cent of the territory of Russia and a mere 1.3 percent of the country’s population. Export duties on oil and gas, like all other customs duties in the Russian Federation, accrue exclusively to the federal government. However, several federal taxes, such as those on mining operations(including oil and gas), are shared between the federal and regional budgets. This sharing of those tax revenues is carried out on a derivation basis: an equal share of revenues in all regions accrues to regional budgets in proportion to the amount of taxes paid by the taxpayers registered in each region. Taxes on mines split with producing regions Until 2002, 60 per cent of taxes levied on mining operations,39 billion rubles (about $1.3 billion U.S.), accrued to the budgets of mineral-producing regions, while 40 per cent,26 billion rubles (about $900 million U.S.) accrued to the federal budget. As a result, even with the relatively low oil and gas prices prevailing at the time, the per-capita tax revenue of the three principal oil-producing regions in 2001 exceeded by almost five times the average tax revenue of the other Russian regions. Galina Kurlyandskaya is the director-general of the Center for Fiscal Policy in Moscow, a post she has held since 2000. She received her PhD from the Institute for World Economy and International Relations in Moscow in BY GALINA KURLYANDSKAYA Photo: Kinef Corporation These large revenue disparities were only partially offset by disparities in expenditure needs. The cost of living in the oil-and gas-producing regions is only one and a half times greater than the mean Russian level – reflecting the severe climate and the limited availability of transportation.A considerable proportion of the population of these regions, notably those working in the oil-and gas-producingindustries, view themselves as temporary residents, and some production work is carried out completely on a rotational basis. As a result, the need to create and maintain a social infrastructure and to provide public services is relatively smaller in oil-and gas-producing regions than elsewhere. Overall, budgetary revenues in these regionsconsiderably exceeded reasonable budgetary requirements – even after taking into account the high cost of providingpublic services – and led to ineffective expenditures. Gas price increases boost revenues With the increase in oil and gas prices in recent years, the revenues of oil-and ewr Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 www.forumfed.org even larger and the federal government decided to change the mining tax sharing ratio between the central authority and the regions in its favour. In 2002, the share of taxes on oil production accruing to regional budgets fell from 60 per cent to 20 per cent; in 2003, the share declined to 15 per cent and, in 2005, to five per cent. Since 2004, tax revenues from natural gas production have accrued exclusively to the federal budget. The decision to centralize tax revenues from oil and gas production at the federal level was dictated by several factors. First was the need to curb the growth of budgetary expenditures caused by the increase in windfall revenues from the climb in prices for oil and gas, and the resulting inflationary pressure on prices. To “freeze” a part of these windfall revenues, the federal government set up a Stabilization Fund as part of the federal budget, effective Jan. 1, 2002. This fund has been one of the principal instruments for holding down excessive liquidity, lowering inflationary pressure and decreasing the dependence on volatile revenues from the export of raw materials. The fund accumulates the revenues derived from the portion of export duties on oil and from the tax on oil production that corresponds to the price for oil of the Urals grade exceeding $27 U.S. per barrel. As a result, 15 per cent of current revenues now accrue to the Stabilization Fund, 55 per cent to the federal budget and 30 per cent to subnational budgets. Disparities among Russia’s regions The second factor in the centralization of tax revenues from oil and gas production was the growth in horizontal revenue disparities among the regions, and the resulting pressure on the federal government to equalize those disparities by means of vertical transfers, in this case payments to the regions from the federal government. Horizontal equalization – taking revenues from “rich” regions and turning them over to “poor” ones – is not practiced in the Russian Federation; equalization transfers flow into less affluent regions only from the federal budget. The federal budget therefore needed additional resources with which to fund increasing equalization transfers required by growth in horizontal disparities. Also playing no small role in the centralization of mining taxes was the federal government’s refusal to impose unfunded mandates on regional budgets and its adoption, starting in 2005, of an obligation to specify how such mandates are to be funded in all regions, taking into account their financial well-being. The provision of cash and non-cash benefits to such categories of the population as veterans of the Second World War, invalids, victims of the Chernobyl disaster, etc. is an example of the kind of mandate covered by this obligation. Today, the tax on oil production generates 630 billion rubles (about $23 billion U.S.) which equals 12.5 per cent of federal revenues while the tax on gas production produces 92 billion rubles (about $3.5 billion U.S.) or 1.9 per cent of federal revenues. Export customs duties on oil make up another 16.2 per cent of federal revenues, generating 820 billion rubles (about $30 billion U.S.), while those on gas account for 5.3 per cent of federal revenues or 270 billion rubles (about $10 billion U.S.). Photo: Wikipedia Commons Aboriginal people, including the Nenents, live in two major oil-producing regions of Russia: the Yamalo-Nenetskiy Autonomous Area and the neighbouring Nenetskiy Autonomous Area. The Nenents family at left lives by traditional hunting and reindeer herding. In the principal oil- and gas-producing regions, mining taxes currently account for 27.8 per cent of budgetary revenues in the Khanty-Mansiyskiy Autonomous Area, or 26.5 billion rubles (about $1 billion U.S.); 16.5 per cent of budgetary revenues in the Nenetskiy Autonomous Area, or 1.3 billion rubles (about $47 million U.S.), and 7.4 per cent of budgetary revenues in the Yamalo-Nenetskiy Autonomous Area, or 5.2 billion rubles (about $193 million U.S.). Mining revenues centralized Centralization of the revenues from mining operations conforms to the notion that mineral resources should belong to the Russian nation as a whole, and that tax revenues on their extraction, which are in essence economic rents, should therefore not be concentrated in individual regions, but utilized in the interest of the entire population. The centralized resources from mining taxes are in particular used by the federal government to decrease regional disparities, although there is no direct tie-in of these resources to the transfers directed into the regional budgets. The total amount of all kinds of transfers passed on from the federal budget into the regional budgets comprises about half of the total revenues from oil and gas that flow into the federal budget. Oil and gas revenues are thus used to equalize the budgetary revenues of the regions and deliver on constitutional guarantees to the population in all regions of Russia. Investments made from the Stabilization Fund are another instrument whereby federal budgetary revenues from oil and gas are used in the interest of the entire population. In accordance with the legislation governing the Fund, accumulated amounts in excess of $20 billion (a threshold that was surpassed in 2005) may be used by the federal government at its discretion. By decision of the federal government in 2006, an Investment Fund was established in the Russian Federation to direct resources of the Stabilization Fund to state support of investment projects of national importance. Stabilization fund grew from $2.5 billion The initial size of the fund was $2.5 billion U.S. The selection of projects for state support should be carried out on a competitive basis. The projects should be directed to such goals as increasing employment levels, improving the Continued on page 25 Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 orders of government tax the same base, and this vertical fiscal externality offsets the tax reduction by some cantonal governments. The picture is completed by evidence of strategictax setting by cantons and local jurisdictions.They, indeed, set their tax rates to attract desirable taxpayers, although other factors also affect their choices. Thus, the bottom line is that tax competition exists in Switzerland,but it is not as fierce as the tax rate differentials suggest. Where does tax competition lead? Given that tax competition exists in Switzerland, does it have the effects that most proponents of tax harmonization fear? Empirical studies of the efficiency of tax competition in Switzerland largely indicate that tax competition enhances efficiency rather than reducing it. First, regional spillovers are less important than is often thought, or they balance each other out. In addition, the horizontal components of fiscal equalizationinternalize regional spillovers – that is,negative effects of one canton’s policies on a neighbouring canton. Second, tax competitionleads to lower spending and revenue in the cantons because there is lower tax revenue. Third, tax competition likewise shifts the revenue structure toward a greater use of fees and user charges. (However, larger user fees contribute to an increased inequality of aftertax income.) Fourth, it leads to higher overall labour productivity in the cantons, indicatinghigher efficiency as the cantons are forced to use their scarce resources at the lowest cost and according to citizens’ preferences. However, tax competition also restricts the ability of cantons to redistribute income through broadbased tax-transfer programs, although cantons and local jurisdictions do conduct income redistribution nevertheless. Thus the federal level, with its system of social security and the highly progressive federal income tax, is more important for income redistribution. A balanced approach Tax competition between the Swiss cantons and local jurisdictions is thus a very importantphenomenon. Given the empirical evidence,however, there are not strong grounds to justify a major tax harmonization at the moment. The Swiss fiscal constitution appearsto be well-adapted to the advantages and disadvantages of its competitive federalism. In particular, the federal income tax system plays an important role as regulator of cantonal tax competition and is, thus, able to serve demands for individual equality. The new fiscal equalization system is supposed to lead to a fairer regional distribution of income. Further measures restricting cantonal fiscal competition will only increase inefficiency in the public sector. Forum of Federations -thy-neighbour” or “race-to-the-bottom” fiscal policiesthe mobility of goods and factors of production have to undermine gains from decentralized decision-making, in Brazil, India, Mexico and Spain indicate. The U.S. federal systems have, on the other hand, successfullyby securing a common economic union. Incentives for responsive governance countries, especially in the developing world,transfers are focused on dividing the pie without incentives for responsive and accountable service arrangements often discourage local taxation oduce perverse fiscal incentives through gap-filling transfers in most federal countries are focused ols and micromanagement, thereby undermining local a few countries such as the United States, they serve as a el politics. The practice of output-based transfers with standards and access to public services but having flexible programs and in spending allocations to create results-based accountability is virtually non-existent. A is the Canadian Health Transfers (CHT) program byThe principal conditions of the CHT program of access to health care and portability of health oss provinces. The ability to adapt have shown a remarkable ability to adapt and to meet in fiscal federalism. While the challenges they face similar, the solutions they discover and adopt are alwaysThis represents a remarkable attestation to the triumphfederalism in its never-ending quest for balance and responsive, responsible and accountable governance. The attain new heights in inclusive governance continues.

F e d e r a c i o n e s Vol. 6, Núm. 1 / febrero-marzo de 2007 w w w . f o r u m f e d . o r g
La Federación Rusa comparte con Arabia Saudita el primer
lugar del mundo en extracción de materia prima (petróleo y gas
natural) de hidrocarburos. La producción equivale en términos
generales a nueve por ciento del PIB de Rusia, es decir, a 70 mil
millones de dólares estadounidenses.
La extracción de hidrocarburos está sujeta a impuestos sobre
operaciones mineras, y su venta al exterior paga derechos de
exportación. La extracción del petróleo y del gas natural se lleva a
cabo en 39 de las 83 regiones de Rusia.
El área autónoma de Yamalo-Nenetskiy concentra
aproximadamente 90 por ciento de la producción del gas natural
y las regiones vecinas, las regiones autónomas de Khanty-
Mansiyskiy y Nenetskiy, producen el 60 por ciento
del petróleo. Estas regiones están ubicadas en el norte
de la parte europea de Rusia y en el norte de Siberia
Occidental (véase el mapa). Juntas, ocupan el 8.5 por
ciento del territorio ruso y concentran apenas 1.3 por
ciento de la población del país.
Los derechos de exportación del petróleo y del gas
natural, como todos los demás derechos aduaneros en
la Federación Rusa, son acumulados exclusivamente
por el gobierno federal. Sin embargo, varios impuestos
federales, como los obtenidos por la operación de minas
(gas natural y petróleo incluidos), son compartidos por
el presupuesto federal y los regionales. Esta distribución
de ingresos tributarios se maneja en base al principio
de derivación: una parte igual de los ingresos fiscales
de todas las regiones se acumula en los presupuestos
regionales en proporción a la cantidad de impuestos
pagada por los contribuyentes registrados en cada
región.
Impuestos a la minería compartidos con las regiones
productoras
Hasta 2002, sesenta por ciento de la recaudación de los impuestos
sobre la operación minera, es decir, 39 mil millones de rublos
(alrededor de 1.3 mil millones de dólares estadounidenses), se
acumulaba en los presupuestos de las regiones mineras, mientras
que 40 por ciento, o sea, 26 millones de rublos (alrededor de
900 millones de dólares estadounidenses) se destinaban al
presupuesto federal. De esta manera, incluso con los bajos precios
del petróleo y del gas natural que prevalecían entonces, el ingreso
per cápita de las tres principales regiones productoras de petróleo
en 2001 fue casi cinco veces mayor que el ingreso fiscal promedio
de las otras regiones rusas.
Estas grandes disparidades de ingresos fiscales se compensaban
sólo parcialmente con las diferencias en las necesidades de gasto.
El costo de vida en las regiones que producen petróleo y gas
Moscú y las regiones rusas comparten
los ingresos por gas natural y petróleo
Las regiones que menos tienen presionan a Moscú para obtener una parte de los
ingresos por gas natural y petróleo
POR GALI NA KU R LYAN DSK AYA
Galina Kurlyandskaya es directora general del Centro de Política
Fiscal de Moscú, cargo que ocupa desde 2000. Obtuvo el doctorado
por el Instituto de economía mundial y de relaciones internacionales
de Moscú en 1980.
Photo: Kinef Corporation
Principales regiones productoras de petróleo y
gas natural de la Federación Rusa
18
natural es sólo una y media veces superior al nivel promedio
ruso, pero el aumento refleja la severidad del clima y la limitada
disponibilidad de transporte. Una proporción considerable de
la población de esas regiones —principalmente trabajadores de
las industrias petroleras y del gas natural— se ve a sí misma
como residente temporal y parte del trabajo de producción es
absolutamente rotativo. Como consecuencia existe la necesidad
de crear y mantener una infraestructura social y del suministro
de servicios públicos es relativamente menor en las regiones
que producen gas natural y petróleo que en otras partes. En
términos presupuestarios, los ingresos de estas regiones suelen
ser considerablemente superiores a sus necesidades razonables
—incluso si se toma en cuenta el elevado costo de los servicios
públicos— y esto ha conducido a una gestión ineficaz de los
gastos.
El aumento en el precio del gas natural impulsa el
alza de los ingresos
Con el aumento de los precios del petróleo y del gas natural
en años recientes, los ingresos presupuestales de las regiones
productoras crecieron aún más y el gobierno federal decidió
modificar a su favor la proporción de impuestos procedentes de la
minería compartidos entre la autoridad central y las regiones. En
La refinería petrolera de la Compañía Kinef en Kirishi, región
de Leningrado, aproximadamente a 100 km al sureste de San
Petersburgo, era una de las cinco más grandes de la Unión
Soviética en 1972.
SECCIÓN ESPECIAL
Una parte
para cada
quien
1 – Khanty-Mansiyskiy
2 – Yamalo-Nenetskiy
3 – Nenetskiy
F e d e r a c i o n e s Vol. 6, Núm. 1 / febrero-F o r o d e f e d e r a c i o n e s marzo de 2007
2002, la proporción de impuestos sobre la producción del petróleo
destinada a los presupuestos regionales cayó de 60 por ciento a
20 por ciento; en 2003, la cifra bajó a 15 por ciento, y en 2005, a
cinco por ciento. A partir de 2004, los ingresos provenientes de
la producción del gas natural se acumulan exclusivamente al
presupuesto federal.
La decisión del orden federal de centralizar los ingresos fiscales
provenientes de la producción del petróleo y del gas natural
respondió a varios factores. El primero fue la necesidad de
frenar el aumento de los gastos presupuestales, originado por los
ingresos imprevistos de la venta del petróleo y del gas natural
a precios elevados, y la presión inflacionaria sobre los precios
que esto generó. Para “congelar” una parte de dichos ingresos,
el gobierno federal estableció un Fondo de Estabilización que
empezó a funcionar el 1º de enero de 2002. Este fondo forma
parte del presupuesto federal y ha sido uno de los instrumentos
principales para contener la liquidez excesiva, bajar la presión
inflacionaria y disminuir la dependencia de ingresos volátiles
procedentes de la exportación de materia prima. El fondo
acumula los ingresos derivados de la porción de los derechos de
exportación de petróleo y de los impuestos a la producción de
petróleo que corresponde al precio del petróleo del tipo Ural que
sobrepase 27 dólares estadounidenses por barril. De esta manera,
15 por ciento de los ingresos actuales se acumulan en el Fondo de
Estabilización, 55 por ciento en el presupuesto federal y 30 por
ciento en los presupuestos subnacionales.
Las disparidades entre las regiones rusas
El segundo factor de la centralización de ingresos fiscales
provenientes de la producción del petróleo y del gas natural fue
el crecimiento horizontal de las disparidades entre los ingresos
de las regiones, y la presión que originó sobre el gobierno federal
para que nivelara esas diferencias por medio de transferencias
verticales, en este caso, se trató de subvenciones. La nivelación
horizontal —tomar de los ingresos de las regiones “ricas” para
darlos a las “pobres”— no se practica en la Federación Rusa;
las transferencias de nivelación fluyen a las regiones menos
prósperas sólo desde el presupuesto federal. Por consiguiente,
el presupuesto federal necesitaba recursos adicionales para
la financiación de las crecientes transferencias de nivelación
requeridas por el aumento de las disparidades horizontales.
La negativa del gobierno federal a imponer mandatos sin
financiamiento sobre los presupuestos regionales jugó un papel no
menos importante en la centralización de los impuestos mineros.
Del mismo modo, se puede mencionar la obligación, vigente a
partir de 2005, de especificar la forma en que esos mandatos serán
financiados en todas las regiones, tomando en consideración
su salud financiera. El otorgamiento de beneficios monetarios
y de otro tipo a determinados sectores de la población —como
los veteranos de la Segunda Guerra Mundial, los inválidos, las
víctimas del desastre de Chernóbil, entre otros—, es un ejemplo de
los mandatos que están cubiertos por esta obligación.
Hoy en día, los impuestos a la producción de petróleo generan
630 mil millones de rublos (alrededor de 23 mil millones de
dólares estadounidenses), que equivalen a 12.5 por ciento de los
ingresos federales, mientras que el impuesto a la producción del
gas natural genera 92 mil millones de rublos (alrededor de 3.5
mil millones de dólares estadounidenses) o 1.9 por ciento de los
ingresos federales. Los derechos aduaneros por exportación de
petróleo constituyen otro 16.2 por ciento de los ingresos federales,
generando 820 mil millones de rublos (alrededor de 30 mil
millones de dólares estadounidenses), mientras que los del gas
natural representan 5.3 por ciento de los ingresos federales o 270
mil millones de rublos (alrededor de 10 mil millones de dólares
estadounidenses).
En las principales regiones que producen petróleo y gas natural,
los impuestos a la minería representan actualmente:
Photo: Wikipedia Commons
Los pueblos nativos,
incluyendo a los nenents,
viven en las dos regiones
productoras de petróleo
más importantes de Rusia:
la región autónoma de
Yamalo-Nenetskiy y su
vecina, la región autónoma
de Nenetskiy. Esta familia
nenent (izquierda) vive de la
caza tradicional y de la cría
de renos.
Continúa en la página 25
19
• 27.8 por ciento de los ingresos presupuestales en el área
autónoma de Khanty-Mansiyskiy, equivalentes a 26.5 mil
millones de rublos (alrededor de un mil millones de dólares
estadounidenses);
• 16.5 por ciento de los ingresos presupuestales en el
área autónoma de Nenetskiy, equivalentes a 1.3 mil
millones de rublos (alrededor de 47 millones de dólares
estadounidenses), y
• 7.4 por ciento de los ingresos presupuestales en el área
autónoma de Yamalo-Nenetskiy, equivalentes a 5.2 mil
millones de rublos (alrededor de 193 millones de dólares
estadounidenses).
Centralización de los ingresos provenientes
de la minería
La centralización de los ingresos procedentes de las operaciones
mineras responde a la idea de que los recursos minerales
deben pertenecer a la nación rusa en su conjunto, y que,
por consiguiente, los ingresos fiscales por su extracción
—que esencialmente son rentas económicas— no deben estar
concentradas en regiones individuales, sino ser utilizadas en
beneficio de toda la población. En particular, el gobierno federal
centraliza los recursos de los impuestos a la minería y los emplea
para disminuir las disparidades regionales, aunque no existe
ninguna relación directa entre estos recursos y las transferencias a
los presupuestos regionales.
El monto total de las transferencias del presupuesto federal a los
presupuestos regionales equivale aproximadamente a la mitad de
los ingresos totales por petróleo y gas natural que se destinan al
presupuesto federal. Por lo tanto, estos ingresos se utilizan para
nivelar los ingresos presupuestales de todas las regiones y para
que la población de todas las regiones goce de las garantías que la
Constitución establece.
Las inversiones hechas a partir del Fondo de Estabilización son
otro instrumento que permite que los ingresos presupuestales
federales procedentes del petróleo y del gas natural beneficien a
toda la población. De acuerdo con la legislación que rige el Fondo,
el gobierno federal puede disponer de las cantidades acumuladas
superiores a 20 mil millones de dólares estadounidenses (umbral
que fue sobrepasado en 2005). En 2006, por decisión del gobierno
federal, se estableció un Fondo de Inversiones en la Federación
Rusa para destinar los recursos del Fondo de Estabilización al
apoyo estatal de proyectos de inversión de importancia nacional.
El fondo de estabilización contó inicialmente
con una cantidad de 2.5 mil millones de dólares
estadounidenses
El monto inicial del fondo fue de 2.5 mil millones de dólares
estadounidenses. La selección de los proyectos que habrán de
contar con el apoyo estatal se hace por concurso. Los proyectos
deberán responder a objetivos como el aumento de los niveles
de empleo, la mejora de la calidad y la oferta de servicios de

salud pública y educativos, el aumento de viviendas para la población, la
mejora de la infraestructura de transporte, la reconstrucción y construcción
de proyectos de infraestructura comunitaria (gasoductos y acueductos,
sistemas de calefacción, etc.) y la mejora del medio ambiente. En esta
forma, los recursos del Fondo de Estabilización, dotado por los impuestos
a la extracción del petróleo y del gas natural, están destinados en última
instancia a la disminución de las disparidades regionales en los estándares
de vida.
En conclusión, a pesar de la casi completa centralización de los ingresos
procedentes de los impuestos a las operaciones mineras en el presupuesto
federal, es interesante destacar que los elevados precios del petróleo y
del gas natural incluso permiten que las regiones productoras recauden
ingresos presupuestales significativamente mayores per cápita que otras
regiones. Esto se logra por medio del impuesto a las amplias ganancias de
las compañías productoras de petróleo y gas natural y del impuesto sobre
la renta a los elevados salarios que perciben los trabajadores de esta área.
La totalidad del impuesto sobre la renta que pagan los trabajadores de una
región determinada pasa a formar parte del presupuesto de esa región, junto
con una parte de los impuestos sobre los beneficios de esas compañías, a
una tasa que varía entre 13.5 por ciento y 17.5 por ciento. A esto se debe
que las regiones autónomas de Nenetskiy, Yamalo-Nenetskiy y Khanty-
Mansiyskiy ocupen el primero, segundo y tercer lugar, respectivamente,
entre las regiones rusas, en términos de ingreso per cápita.

Moscú y las regiones rusas comparten los ingresos por
gas natural y petróleo