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Sharing taxes with Brazil’s states and cities

with and cities pressed to provide a more generous Brazii has weathered its share of economic problems in recent years, but the key to its stability is an equitablefiscal relationship among the three orders of government.This relationship encompasses vital aspects of the country’seconomic development, as it is tightly linked to its tax system and to the capacity of the public sector to invest in basic infrastructure projects. Brazil is one of the most unequal countries in the world in terms of the relative wealth of the regions. There are substantial differences between the fiscal capacity of the rich states like São Paulo and Rio de Janeiro, most of them in the south and southeast regions, and the poor states of the north and northeast such as Rio Grande do Norte. This inequality also exists between the larger cities, such as the state capitals, which have greater economic activity than the smaller ones. Brazil’s tax system looks complicated to an outsider. There is one income tax, collected by the federal government and known to Brazilians as the IR from its Portuguese initials. However, there are two value added taxes (VAT): a federal VAT on manufactured products, known as the IPI, and a state VAT collected on all merchandise, known as the ICMS. The poorer states and municipalities, especially those where there is not much manufacturing, have a lower tax base. To help these poorer states and cities, the federal government, in the tax reform of 1965, created revenuesharing mechanisms, mainly based on two funds: the municipalities’ participation fund (FPM) and the states’ participation fund (FPE). Sharing the tax, Brazilian style A portion of the proceeds from the federal income tax and the federal VAT provides the finances for these funds. Shortly after the military took power in 1964,this proportion was reduced to 10 per cent from its previous level of 20 per cent. This reduction reflected the centralization of powers that occurred in Brazil duringits non-democratic period. But beginning in 1976, when pressure for re-democratization became stronger, the repartition rate began to rise, until 1993 when it reached its peak of 44 per cent. This record rate was made up of 21.5 per cent for the states’ participation fund and 22.5 per cent for the municipalities’ participation fund. Since then, the rate has remained unchanged. The distribution formula is based on total populationand on the inverse of the per capita income in the case of Rogério Boueri is an economist at the Brazilian Institute for Applied Economic Research (IPEA) and a professor at the Catholic of Photo: Wikipedia Commonsstates and capital cities. For other municipalities, only the population size matters. It is interesting to note that, since the collection of the federal VAT and federal income tax is strongly correlated with local economic activity, richer states and cities contribute more than their share to the financingof the system. The amounts transferred by both the municipalities and the states’ participation fund systems are significant,totalling $24.25 billon U.S. in 2005, or 2.5 per cent of Brazil’s Gross Domestic Product. The importance of the states’ participation fund in the total revenue of the states varies. In São Paulo state, for example, funds from states’ participation fund account for only 0.3 per cent of the state’s revenue. But they can account for 56 per cent of revenue in some of the poorer northern states. There is an even greater variation for municipalities, where it is not rare for cities to receive as much as 70 per cent of their total revenue from the municipalities’ participation fund account. Less funding from the federal government During the last 10 years, the states and municipalities’participation funds have remained at a stable proportionof Brazil’s GDP — about 2.5 per cent — but the proportionof federal tax revenue they receive has fallen in this period.This has occurred because the federal government has directed its tax collection efforts to those taxes which are not shared with states and municipalities. As a result of this move by the Central Bank, the collection of Social Contributions increased more than that of income tax or federal sales tax (IPI). The combined revenue from income tax and IPI, which in 1995 used to account for 31% of the overall tax collection, plummeted to mere 25% in 2005. “Social contributions” are a special type of tax that, besides being excluded from sharing with states and can be char to the in the Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 This demand might only be a pressure tactic associated with the other requests that state governments have made to the central government. But the states’ most important requestis one that proposes to re-open state debt negotiations,which would be contrary to Brazil’s fiscal responsibilitylaw. This is a major objective for the state governments. At the end of the last century, the federal government boughtthe states’ debts and established new conditions and a new payment schedule. This renegotiation also led to provisions tying maximum debt-service payments to a proportion of each state’s net revenue. Now, states want to re-visit the purchase of those debts bythe federal government, as well as to subtract the states’ own infrastructure investments from the calculation base of their net revenue. This would in turn allow the states to provide more basic infrastructure services, which are badlyneeded in some regions, and would also have the effect of Photo: Michael Maxey same year as their congressional approval. This allows the federal government to keep all the proceeds from these contributions and gain more flexibility in its fiscal administration. For example, one of the most important among these social contributions is the “Provisional Contribution over Finance Transactions” (CPMF), which imposes a charge of 0.38% on all bank transactions. This contribution is going to expire in September 2007, but it is an important revenue source for the federal government (generating about $15 billion per year) and it is likely to be extended. If the annualityprinciple held, and the requirement that a tax rate could not be changed in mid-year, the government would have had to approve its extension before the end of 2006 in order to keep charging beyond next September, but as we are talkingabout a contribution, this principle does not hold and the government can approve the extension this year and keepcharging it during the last quarter of 2007. Thus, it has been a preferred instrument of the federal government in its quest for more net revenue. Its downside comes from the fact that most of the contributions are cumulative and are collected from corporate payrolls, which favour informality and inefficiency in the economy. In an effort to try to compensate for these losses, states and municipalities have increased their own revenues, but the dependence of the poor states and small cities is still quite great and any improvement of the situation in the short term depends on the prospects of economic growth in the next few years. Mayors and governors of the states have made several proposals to strengthen the fiscal and financial positions of the sub-national governments. In the latest one, some state governors asked for inclusion of the social contributions in the redistribution of funds. They argued that, even if this inclusion would mean a decrease in their repartition there would be a general improvement in their situation,since future revenue increases would be totally shared. Demands from the mayors and governors The federal government has not been receptive to proposalsfrom the mayors and governors. In fact, the federal government has dismissed all proposals seeking to amend the sharing formula, in part because giving up some of its tax revenues in favour of sub-national governments would make it more difficult to generate a fiscal surplus. reducing their debt payments to the federal government. A simple plea The plea of the mayors is simpler and more likely to be accepted. They have requested for many years a one-percent increase in their share of the state VAT and federal income tax to municipalities’ participation fund (to 23.5 per cent from 22.5 per cent). This measure would cost the federal government about $1 billion U.S. per year. The mayors already have obtained support in both the upperand lower legislative chambers, but their lobbying efforts were not sufficient in getting a bill passed late last year. It is expected that they will resume their pressure this year with the new Congress. All these proposals are temporary fixes in the view of the federal government. Only the approval of the proposedconstitutional tax reform known as PEC 285, which has been discussed by Congress for more than two and a half years, could provide a real improvement in the states’ fiscal health. Some argue that this reform, by harmonizingthe states’ consumption-tax (ICMS) rate, would end the fiscal competition between the states and increase the total amount of state tax collection. However, even if approved,this reform would not put an end to fiscal competition among the Brazilian states, because it is fed by the mixed origin-destination principle applied to the states’ VAT. This might be true for the richer, net producer states, such as São Paulo, Minas Gerais and Rio Grande do Sul, which would be the major beneficiaries of such a reform, given the origin-based nature of the states’ consumption tax, which now hits the net producer states harder. But for the poorer states in the northeast region, this proposal could lead to even greater dependence on federally transferred resources, as the tax rate harmonization would tend to decrease their own fiscal capacity. In conclusion, it is likely that in this second term, President Luiz Inácio Lula da Silva’s government will have to allow a small increment in transfers to municipalities,but the relationship with the states is not expected to be substantially improved. The state governors will keeptalking in favour of the inclusion of other taxes in the repartition funding base, but it is likely that this demand will soon be exchanged for some additional base points in the states’ participation fund.

Brasil ha podido sobrellevar la parte que le correspondía
de problemas económicos en los años recientes, pero la clave
de su estabilidad es una relación fiscal equitativa entre los tres
órdenes de gobierno. Esta relación entraña aspectos vitales para
el desarrollo económico del país, dado que está estrechamente
ligada a su sistema impositivo y a la capacidad de inversión del
sector público en proyectos de infraestructura básica.
Brasil es uno de los países con mayor desigualdad en el
mundo en términos de la riqueza relativa de sus regiones. Hay
diferencias sustantivas entre la capacidad fiscal de estados ricos
como São Paulo y Río de Janeiro, ubicados en su mayoría en las
regiones del sur y sureste del país— y los estados pobres del
norte y noreste, como Rio Grande do Norte. Esta desigualdad
existe también entre las grandes ciudades que tienen una
actividad económica mayor— las capitales de los estados, por
ejemplo— y las ciudades de menores dimensiones.
El sistema de impuestos brasileño le parecerá complicado a
quien lo vea desde fuera. Existe un impuesto sobre la renta
—conocido entre los brasileños como IR, por sus siglas en
portugués— que recauda el gobierno federal. Por otro lado,
hay dos impuestos al valor agregado (IVA): un IVA federal a los
productos manufacturados, conocido como IPI, y un IVA estatal
que se aplica sobre toda mercancía, conocido como ICMS
(Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y Servicios).
Los estados y los municipios más pobres, particularmente
aquéllos donde no hay mucha manufactura, tienen una base
gravable menor. Para ayudar a estos estados y ciudades
pobres, el gobierno federal creó mecanismos para redistribuir
los ingresos como parte de la reforma de 1965. Esto se
llevaría a cabo principalmente a partir de dos fondos: el
fondo de participación de los municipios (FPM) y el fondo de
participación de los estados (FPE).
Impuestos compartidos al estilo brasileño
Los fondos son financiados con parte de los ingresos obtenidos
por el impuesto federal sobre la renta y por el IVA federal.
Poco tiempo después de que los militares subieran al poder en
1964, su proporción se redujo de 20 por ciento a 10 por ciento,
reducción que reflejó la centralización de poderes en Brasil
durante su periodo no democrático. Pero a partir de 1976, con
el aumento de las presiones para un retorno a la democracia,
la tasa de distribución empezó a subir y en 1993 alcanzó su
máximo de 44 por ciento. Esta tasa récord estaba compuesta de
21.5 por ciento del fondo de participación de los estados y 22.5
por ciento del fondo de participación de los municipios. Desde
entonces, la tasa ha permanecido invariable.
La fórmula de distribución se basa en la población total y es
inversamente proporcional a la renta per cápita en el caso de
los estados y ciudades capitales. En los demás municipios, sólo
se toma en cuenta el tamaño de la población. Es interesante
Los estados y las ciudades de Brasil
comparten los ingresos federales
Presiones al gobierno de Lula para que se establezca un reparto más generoso
Rogério Boueri es economista del Instituto de Investigación
Económica Aplicada (IPEA) y profesor de la Universidad Católica de
Photo: Wikipedia Commons
São Paulo, la ciudad con mayor riqueza de Brasil, obtiene más
de la mitad de sus ingresos de un impuesto al valor agregado,
llamado ICMS.
destacar que, debido a la estrecha correlación que guarda la
recaudación del IVA federal y del impuesto sobre la renta
federal con la actividad económica local, los estados y ciudades
más ricos acaban contribuyendo al financiamiento del sistema
con una parte mayor a la que les correspondería.
Las cantidades transferidas a través de los sistemas de los dos
fondos de participación son significativas: en 2005 alcanzaron
un total de 24.25 mil millones de dólares estadounidenses,
equivalentes a 2.5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB)
de Brasil. La importancia del fondo de participación de los
estados en el ingreso total de los estados es variable. En el
estado de São Paulo, por ejemplo, la cantidad procedente del
fondo de participación de los estados equivale a sólo 0.3 por
ciento del ingreso del estado, pero puede llegar a representar 56
por ciento del ingreso en algunos de los estados más pobres del
norte del país. La diferencia entre los municipios puede ser aún
mayor y no es inusual que las ciudades reciban de la cuenta del
fondo de participación de los municipios hasta un 70 por ciento
de su ingreso total.
Menos financiamiento del gobierno federal
Durante los últimos 10 años, el fondo de participación de
los estados y el fondo de participación de los municipios
han guardado una proporción estable en relación con el PIB
de Brasil —alrededor de 2.5 por ciento— pero la proporción
del impuesto federal que reciben ha disminuido durante
este mismo periodo debido a que el gobierno federal ha
concentrado sus esfuerzos de recaudación tributaria en
aquellos impuestos que no son compartidos con los estados y
Como resultado de esta acción del Banco Central, el aumento
en la recaudación de contribuciones sociales fue mayor que
la del impuesto federal sobre las ventas (IPI). La recaudación
combinada del impuesto sobre la renta y el IPI, que en 1995
representó 31 por ciento de la recaudación tributaria total, se
desplomó a sólo 25 por ciento en 2005. Las “contribuciones
sociales” son un tipo de impuesto especial que, además de no
Una parte
para cada

las rentas públicas a los gobiernos subnacionales le dificultaría
generar un excedente fiscal.
Dicha solicitud podría únicamente ser una táctica de presión
asociada a las demás peticiones que los gobiernos estatales han
hecho al gobierno central. Pero la petición más importante de
los estados es la de reabrir las negociaciones sobre sus deudas,
lo que contraviene la ley de responsabilidad fiscal de Brasil.
Este es un objetivo primordial de los gobiernos estatales. A
fines del siglo pasado, el gobierno federal compró la deuda
de los estados y estableció nuevas condiciones y un nuevo
programa de pago. Esta renegociación también condujo a
disposiciones que ataban los pagos máximos del servicio de la
deuda a una proporción de las rentas públicas de cada estado.
Ahora, los estados no sólo quieren que se vuelva a revisar
dicha compra sino que también sean eliminadas de la base
de cálculo del ingreso neto las inversiones hechas en su
propia infraestructura. De esta forma, los estados estarían en
posibilidad de ofrecer más servicios de infraestructura básica,
que tanto necesitan algunas regiones y, además, tendría el
efecto de reducir su pago por deuda al gobierno federal.
Una petición sencilla
La petición de los alcaldes es más sencilla y es más probable
que sea aceptada. Durante años han solicitado el aumento de
uno por ciento de la parte que les corresponde del IVA estatal y
del impuesto sobre la renta federal del fondo de participación
de los estados (de 22.5 por ciento a 23.5 por ciento). Esta
medida le costaría al gobierno alrededor de un mil millones de
dólares estadounidenses al año. Los alcaldes cuentan ya con el
apoyo de las dos Cámaras del Congreso pero a pesar de todos
sus esfuerzos de cabildeo, el proyecto de ley no fue aprobado
el año pasado. Se prevé que volverán a presionar este año ante
la nueva legislatura.
El gobierno federal ve todas estas propuestas como medidas
meramente transitorias. Considera que sólo la aprobación de la
reforma fiscal constitucional propuesta, llamada PEC 285, que
ha sido debatida en el Congreso durante más de dos años y
medio, puede mejorar realmente la salud fiscal de los estados.
Algunos afirman que, mediante la nivelación de la tasa del
ICMS, esta reforma pondría fin a la competencia fiscal entre
los estados y aumentaría su recaudación tributaria total. Sin
embargo, de llegar a aprobarse, esta reforma no acabaría con
la competencia fiscal entre los estados brasileños porque se
alimenta del principio mixto de origen-destino que se aplica al
IVA en los estados.
Esto puede ser verdad en el caso de los estados ricos,
netamente productores —como São Paulo, Minas Gerais y
Rio Grande do Sul—, que serían los más beneficiados por esta
reforma, dado que el ICMS de los estados es un impuesto de
origen que actualmente afecta con más fuerza a los estados
netamente productores. Pero la propuesta podría llevar a los
estados más pobres de la región nororiental a una dependencia
mayor de los recursos de transferencia federal porque la
armonización de la tasa tributaria tendería a debilitar su propia
capacidad fiscal.
En conclusión, es probable que en su segundo periodo,
el gobierno del presidente Luiz Inácio Lula da Silva se
vea precisado a permitir un pequeño incremento en las
transferencias a los municipios, pero en la relación con
los estados no se espera una mejoría considerable. Los
gobernadores estatales seguirán hablando a favor de la
inclusión de otros impuestos en la base del fondo de reparto,
pero es probable que esta demanda pronto sea intercambiada
por algunos puntos base adicionales en el fondo de
participación de los estados. Photo: Michael Maxey
Oficina de una agencia de apoyo a los agricultores en Apodi, Rio
Grande do Norte. Los gobiernos de los estados más pobres de Brasil,
como éste, dependen del gobierno central para la mayor parte de
sus ingresos.
formar parte de aquéllos que se comparten con los estados y
municipios, pueden ser aplicados a los contribuyentes el mismo
año en que fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite
al gobierno federal conservar la totalidad de estos ingresos y le
da mayor flexibilidad a su administración fiscal.
Por ejemplo, una de las más importantes contribuciones
sociales es la “contribución provisional sobre las transacciones
financieras” (CPMF), que impone un pago de 0.38 por ciento
sobre toda transacción bancaria. Esta contribución expira en
septiembre de 2007, pero es una fuente importante de ingreso
del gobierno federal (genera alrededor de 15 mil millones de
dólares estadounidenses al año) y es posible que se amplíe su
vigencia. De regirse por el principio de anualidad existente con
la condición de que una tasa no puede ser cambiada durante
el año, el gobierno habría tenido que aprobar la ampliación
del plazo antes de que finalizara 2006 para seguir aplicando
el impuesto después de septiembre del siguiente año pero, en
este caso, tratándose de una contribución, el principio no es
aplicable y el gobierno puede aprobar su prórroga este año y
seguir cobrándolo hasta el último trimestre de 2007.
Por ello, las contribuciones sociales han sido un instrumento
que el gobierno federal ha preferido utilizar para procurarse
mayores ingresos netos. Pero tienen la desventaja de que la
mayoría de las contribuciones son acumulativas y proceden
de las nóminas de compañías privadas, lo que favorece la
informalidad y la ineficiencia en la economía.
En su esfuerzo por compensar estas pérdidas, los estados y
municipios han aumentado sus ingresos propios; pero, aun
así, la dependencia de los estados pobres y de las ciudades
pequeñas es bastante grande y cualquier mejoría en la situación
a corto plazo depende de las posibilidades de crecimiento
económico en los próximos años.
Alcaldes y gobernadores estatales han presentado diversas
propuestas para fortalecer la posición fiscal y financiera de
los gobiernos subnacionales. En la última de ellas, algunos
gobernadores pidieron la inclusión de las contribuciones
sociales en la redistribución de fondos. Argumentaron que,
aun cuando esta inclusión pudiera significar una disminución
en la parte que les corresponde en la distribución, su situación
en general mejoraría gracias a que el aumento futuro de los
ingresos sería compartido en su totalidad.
Demandas de los alcaldes y de los gobernadores
El gobierno federal no ha sido receptivo ante las propuestas
hechas por los alcaldes y gobernadores. De hecho, ha
descartado toda propuesta de enmienda a la fórmula de
participación, en parte debido a que la cesión de algunas de